Acordos de Leniência

Renor Ribeiro, Ph.D

Como citar esse artigo: 

RIBEIRO, Renor Antonio Antunes. Acordos de Leniência. Cegesp (2025).

 

1. O que são Acordos de Leniência?

O termo "leniência" deriva do latim "lenitate", que significa brandura, suavidade ou mansidão. No contexto jurídico brasileiro, o Acordo de Leniência é um instrumento de combate à corrupção que visa impor compromisso e responsabilidade a pessoas jurídicas que se propõem voluntariamente a romper com o envolvimento em práticas ilícitas e a adotar medidas para manter suas atividades de forma ética e sustentável.

Essencialmente, o acordo de leniência é um ato jurídico convencional de natureza dúplice. De um lado, ele se configura como uma técnica especial de investigação, permitindo que o Estado se beneficie da colaboração ativa, livre e voluntária de um infrator. Essa colaboração é crucial para o desbaratamento de delitos praticados por organizações complexas e criminosas, cuja identificação seria, muitas vezes, custosa e improvável sem essa cooperação.

Em troca dessa colaboração, que deve resultar na identificação dos demais envolvidos na infração e na obtenção célere de informações e documentos que comprovem o ilícito, a pessoa jurídica é beneficiada com o abrandamento de sanções.

Para fixação:

• Qual a origem etimológica da palavra "leniência" e o que ela significa no contexto jurídico?

• Qual a natureza dúplice do acordo de leniência?

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2. Base Legal dos Acordos de Leniência

A principal norma que estabelece as regras para a celebração dos acordos de leniência no Brasil é a Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013), especificamente em seu artigo 16.

No entanto, o Acordo de Leniência integra um microssistema sancionatório mais amplo, que abrange diversas esferas de responsabilização. A sua base jurídica se estende a uma variedade de dispositivos legais e convenções internacionais, incluindo:

• Constituição Federal: Art. 129, inciso I.
• Lei da Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/1985): Art. 5º, §6º, que prevê a legitimidade do Ministério Público para celebrar termos de ajustamento de conduta.
• Código de Processo Civil (Lei nº 13.105/2015): Arts. 3º, §§2º e 3º.
• Código Civil: Arts. 840 e 932, inciso III.
• Lei nº 13.140/2015:.
• Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional (Convenção de Palermo): Art. 26.
• Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (Convenção de Mérida): Art. 37.
• Lei de Organização Criminosa (Lei nº 12.850/2013): Arts. 4º a 7º.
• Lei de Proteção a Vítimas e Testemunhas Ameaçadas (Lei nº 9.807/1999): Arts. 13 a 15.
• Lei de Lavagem de Dinheiro (Lei nº 9.613/1998): Art. 1º, §5º.
• Lei nº 12.529/2011 (Lei de Defesa da Concorrência): Arts. 86 e 87, que instituiu o Programa de Leniência no âmbito do CADE.
• Decreto Regulamentar nº 8.240/2015 (revogado pelo Decreto nº 11.129/2022) e Decreto nº 11.129/2022: Que regulamenta a Lei Anticorrupção e consolida as práticas da CGU.

Para fixação:

• Qual a lei federal que estabelece as regras para o Acordo de Leniência no Brasil?

• Cite pelo menos duas convenções internacionais que fundamentam a leniência.

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3. Em que situações são aplicados os Acordos de Leniência?

Os acordos de leniência são aplicados a pessoas jurídicas. Historicamente, o instituto teve sua origem no direito antitruste norte-americano como ferramenta para desmantelar cartéis. No Brasil, foi inicialmente incorporado para a investigação de cartéis pelo CADE em 2000.

Com a Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013), o escopo dos acordos de leniência foi ampliado para o fenômeno corruptivo contra o patrimônio público, em nível nacional ou internacional, e para atos de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/1992).

Os requisitos para a celebração de um acordo de leniência, que devem ser preenchidos cumulativamente, são:

1. A pessoa jurídica deve ser a primeira a manifestar interesse em cooperar para a apuração do ato ilícito. Contudo, este princípio da primazia foi relativizado pelo Decreto nº 11.129/2022, permitindo a avaliação caso a caso da vantajosidade de celebrar acordos com mais de um envolvido.
2. A pessoa jurídica deve cessar completamente seu envolvimento na infração investigada a partir da data de propositura do acordo. Isso inclui medidas como suspensão de pagamentos ilícitos, demissão de envolvidos, e realização de investigações internas.
3. A pessoa jurídica deve admitir sua participação no ilícito e cooperar plena e permanentemente com as investigações e o processo administrativo, comparecendo a todos os atos processuais solicitados até o encerramento. A responsabilidade da pessoa jurídica é objetiva, ou seja, independe de culpa ou dolo de seus dirigentes, bastando que a atuação tenha gerado benefício para ela.

Para fixação:

• A quem se aplicam os acordos de leniência?

• Quais são os três requisitos cumulativos para a celebração de um acordo de leniência?

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4. Órgãos participantes da negociação e seus papéis

Diversos órgãos do Estado podem participar da celebração e do acompanhamento dos acordos de leniência, buscando a coordenação de esforços para o combate à corrupção e a recuperação de ativos. Os principais protagonistas são:

• Ministério Público Federal (MPF):

• É um dos protagonistas na implementação de acordos de leniência.
• Para o MPF, o acordo de leniência é, antes de mais nada, um instrumento de investigação, fundamental para a desarticulação de organizações complexas.
• Negociou 29 acordos de leniência, sendo 13 no âmbito da Força-Tarefa Lava Jato.
• Tem legitimidade para celebrar termos de ajustamento de conduta.
• As negociações são realizadas preferencialmente por mais de um membro do MPF, de ambas as áreas de atuação (criminal e improbidade administrativa).
• Os acordos celebrados pelo MPF são sujeitos à homologação da 5ª Câmara de Coordenação e Revisão (5ª CCR) do MPF.
• O MPF celebra acordos de leniência também no âmbito da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992).

• Controladoria-Geral da União (CGU):

• É o órgão competente para celebrar acordos de leniência no âmbito do Poder Executivo federal, para atos lesivos à administração pública nacional e estrangeira.
• Possui uma estrutura específica e organizada para tratar do tema, incluindo a Secretaria de Integridade Privada e a Diretoria de Acordos de Leniência.
• A CGU disponibiliza guias e manuais para orientar as negociações e a aplicação de sanções, como o "Guia do Programa de Leniência Anticorrupção".
• Em sua atuação, a CGU busca a cooperação interinstitucional, especialmente com a AGU, MPF e TCU, para garantir a segurança jurídica dos colaboradores.

• Advocacia-Geral da União (AGU):

• Participa como parte nos acordos de leniência celebrados pela CGU, pois tem a competência de representar judicial e extrajudicialmente a União e propor ações de improbidade administrativa.
• A participação conjunta CGU/AGU permite a negociação de condutas tipificadas em diferentes legislações em um único instrumento, beneficiando a pessoa jurídica com isenção ou atenuação de sanções em diversas esferas.

• Tribunal de Contas da União (TCU):

• O TCU é um órgão de controle externo e possui autonomia constitucional e funcional.
• Os acordos de leniência do MPF ou CGU/AGU geralmente contêm cláusulas de preservação da autonomia do TCU.
• Historicamente, o TCU não é obrigado a considerar os acordos de leniência celebrados por outros órgãos, embora possa valorá-los se contribuírem para a apuração da responsabilidade ou o ressarcimento ao erário.
• O Acordo de Cooperação Técnica (ACT) entre CGU, AGU, Ministério da Justiça e TCU (e com diretrizes para o MPF) visou harmonizar a atuação e evitar a duplicação de sanções (princípio do ne bis in idem) e o uso de informações em detrimento do colaborador.
• O TCU possui uma unidade específica para o acompanhamento dos acordos de leniência, a Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (SecexConsenso), que protege o sigilo das informações.

• Outros Órgãos:

• CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econômica): É o órgão original do acordo de leniência no Brasil, com foco em infrações contra a ordem econômica (antitruste), como cartéis. O MPF tem interveniência nos acordos do CADE devido às repercussões criminais e cíveis.
• CVM (Comissão de Valores Mobiliários) e BACEN (Banco Central do Brasil): Possuem previsão para acordos no âmbito de seus processos sancionadores.

Para fixação:

• Qual órgão é o protagonista dos acordos de leniência no âmbito do Poder Executivo federal?

• Qual a função principal do TCU em relação aos acordos de leniência celebrados por outros órgãos?

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5. Fases de um Acordo de Leniência (Perspectiva MPF e CGU)

Embora existam algumas particularidades entre os órgãos, as fases gerais para a celebração de um Acordo de Leniência são as seguintes:

5.1. Fases pelo MPF:

Fase 1: Interesse da Parte e Conversas Iniciais

• A parte interessada manifesta o desejo de firmar o acordo, seja por advogado ou petição escrita.
• São realizadas conversas iniciais sobre os fatos e provas a serem apresentados, para que o procurador avalie a necessidade e oportunidade do acordo para as investigações.
• É assinada uma Termo de Confidencialidade.

Fase 2: Negociação e Apresentação de Anexos

• A parte interessada apresenta anexos para cada fato ilícito ou conjunto de fatos, detalhando as circunstâncias, provas e elementos de corroboração disponíveis.
• Se os anexos forem considerados suficientes, inicia-se a negociação de sanções e reparação de danos, buscando proporcionalidade entre o benefício à investigação e o benefício concedido ao colaborador.

Fase 3: Elaboração da Minuta

• A minuta do acordo é elaborada, atendendo às cláusulas mínimas e obrigações acordadas.
• Se as negociações forem conjuntas com outros órgãos (CGU, AGU, CADE), os acordos devem ser lavrados em instrumentos independentes.

Fase 4: Homologação e Publicação

• O acordo assinado é encaminhado à 5ª CCR do MPF para análise, voto e deliberação em Sessão de Coordenação.
• Após a homologação, um extrato é publicado e os autos são restituídos à origem para acompanhamento da execução do acordo. Os anexos geralmente permanecem em sigilo para não prejudicar as investigações.

5.2. Fases pela CGU (Guia Leniência Anticorrupção):

1. Proposta: A pessoa jurídica apresenta uma manifestação escrita à CGU, informando que detém informações e documentos relevantes sobre atos lesivos. A proposta é sigilosa.

 

2. Juízo de Admissibilidade: A CGU realiza uma análise preliminar da proposta para verificar se contém os elementos necessários para a negociação, como a subscrição por representantes legais, o interesse público do caso e a admissão dos ilícitos.
3. Memorando de Entendimentos: Após o aceite da proposta, as partes assinam um Memorando de Entendimentos, formalizando a negociação e estabelecendo parâmetros, deveres (lealdade, boa-fé, cooperação) e salvaguardas (confidencialidade, não uso de informações em detrimento do colaborador se o acordo falhar).
4. Negociação: Uma comissão de negociação (composta por auditores da CGU e advogados da AGU) é formada para esclarecer os atos lesivos, compor os valores (multa, perdimento de bens, reparação de danos), e definir ou aprimorar o programa de integridade da empresa. A sonegação de informações ou documentos pode levar à rescisão do acordo.
5. Celebração: Concluídas as negociações, a minuta final do acordo é elaborada. A decisão sobre a celebração cabe ao Ministro da CGU e ao Advogado-Geral da União. O acordo é assinado eletronicamente e, após a celebração, sua publicidade é a regra, com exceção de informações sigilosas que possam prejudicar investigações em andamento.
6. Monitoramento: Após a celebração, inicia-se o monitoramento do cumprimento das obrigações, que pode durar um período considerável. Isso inclui a cooperação permanente da empresa, o monitoramento financeiro (pagamentos) e do programa de integridade. O descumprimento das obrigações ou a prestação de informações falsas pode levar à rescisão do acordo e à perda dos benefícios.

Para fixação:

• Quais são as quatro fases principais de um acordo de leniência pelo MPF?

• Qual a importância do Memorando de Entendimentos na negociação de um acordo de leniência pela CGU?

• O que acontece se um acordo de leniência for descumprido?

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6. Consequências e Benefícios dos Acordos de Leniência

A celebração de um Acordo de Leniência traz vantagens significativas tanto para o Estado quanto para a pessoa jurídica colaboradora.

6.1. Vantagens para o Estado:

• Impulsionamento da capacidade investigativa: Permite o desmantelamento de redes de corrupção complexas e a identificação de outros envolvidos.
• Celeridade na solução de processos: Possibilita a rápida recuperação de valores desviados e a cessação imediata de práticas ilícitas.
• Redução de custos processuais: Evita longas e dispendiosas batalhas judiciais.
• Fortalecimento da integridade: Incentiva a adoção e o aperfeiçoamento de programas de compliance e integridade no ambiente corporativo.

6.2. Benefícios para a Pessoa Jurídica:

• Abrandamento de sanções:
• Isenção da publicação extraordinária da decisão condenatória: Fundamental para preservar a imagem e credibilidade da empresa no mercado.
• Isenção da proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações e empréstimos de órgãos ou entidades públicas: Evita entraves financeiros.
• Redução de até 2/3 do valor da multa aplicável.
• Atenuação ou isenção de penalidades da Lei de Licitações e Contratos: Como impedimento ou inidoneidade para licitar ou contratar com o Poder Público.
• Segurança jurídica: A celebração do acordo, especialmente com a participação conjunta de diversos órgãos (MPF, CGU, AGU, TCU), promove maior segurança quanto ao risco de judicialização e aplicação de sanções diversas.
• Extensão de efeitos: Os benefícios podem ser estendidos a outras pessoas jurídicas do mesmo grupo econômico (controladoras, controladas, coligadas, consorciadas), desde que firmem o acordo em conjunto.
• Recuperação da reputação: Demonstra a vontade da empresa de remediar atos ilícitos e reconstruir seu ambiente empresarial com ética.

É importante ressaltar que o acordo de leniência não exime a pessoa jurídica da obrigação de reparar integralmente o dano causado. O valor pago a título de ressarcimento de danos pode ser considerado uma antecipação de pagamentos. A proporcionalidade é um princípio chave na definição das multas, onde o proveito à investigação se contrapõe ao benefício concedido.

6.3. Cálculo de Sanções e Multas:

As multas são calculadas com base nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa ou da Lei Anticorrupção, dependendo das circunstâncias. A composição dos valores envolve três segmentos:

• Multa: Pode incluir a multa da Lei Anticorrupção (Art. 6º, I) e a multa civil da Lei de Improbidade Administrativa (Art. 12). A CGU possui normativos que detalham a metodologia de apuração e descontos aplicáveis, com base no faturamento bruto da pessoa jurídica. Critérios como iniciativa de autodenúncia, grau de colaboração e condições de pagamento influenciam a redução.
• Perdimento de bens, direitos ou valores (vantagem auferida/ilicitamente obtida): Corresponde ao acréscimo patrimonial indevido obtido direta ou indiretamente da infração. O Decreto nº 11.129/2022 trouxe metodologias de cálculo da vantagem indevida, como a receita total de contratos deduzidos custos lícitos, custos evitados ou lucro adicional. Não se admite dedução de valores pagos a agentes públicos ou terceiros.
• Ressarcimento de danos incontroversos: Valores de danos admitidos pela pessoa jurídica ou decorrentes de decisão definitiva em processo administrativo ou judicial.

A incidência de juros de mora e correção monetária sobre os valores pactuados em acordos de leniência ainda é objeto de dúvidas. No entanto, exemplos recentes de acordos da CGU corroboram a interpretação de que não há incidência de juros de mora, pois o valor negociado é uma obrigação nova, não um descumprimento de dívida pré-constituída.

Para fixação:

• Quais são os principais benefícios para uma empresa que celebra um acordo de leniência?

• O que não é eximido pela empresa mesmo após a celebração do acordo de leniência?

• Quais são os três segmentos que compõem os valores de um acordo de leniência?

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7. Acordo de Leniência vs. Colaboração Premiada: Principais Diferenças

É comum haver confusão entre "acordo de leniência" e "delação premiada" (ou colaboração premiada), mas são institutos com particularidades distintas, embora ambos sejam instrumentos cruciais de investigação e combate a ilícitos complexos.

Para fixação:

• Quais as principais diferenças entre acordo de leniência e colaboração premiada?

• Qual órgão é responsável pela homologação do acordo de leniência do MPF? E do acordo de leniência da CGU?

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8. Casos Práticos e Desafios no Brasil

Os acordos de leniência têm surtido diversos resultados positivos no Brasil, contribuindo para o desmonte de redes de corrupção.

8.1. Casos Emblemticos:

• Força-Tarefa Lava Jato: O MPF firmou 13 acordos de leniência no âmbito da Força-Tarefa Lava Jato, considerados essenciais para o êxito das investigações.
• Odebrecht: A empreiteira Odebrecht (atual Novonor) fechou o maior acordo de leniência da história mundial, envolvendo os Estados Unidos e a Suíça, e se comprometeu a pagar uma multa bilionária. O caso Odebrecht é citado como fonte para análises sobre as esferas de responsabilização.
• Andrade Gutierrez: A segunda maior empreiteira do Brasil firmou um acordo de leniência, devidamente homologado em Juízo, comprometendo-se ao pagamento de R$ 1 bilhão e publicando um pedido de desculpas público.
• J&F: A empresa J&F fechou um acordo de leniência com o Ministério Público Federal que previa um pagamento de R$ 10 bilhões.
• Rolls-Royce: A empresa britânica Rolls-Royce também iniciou negociações de acordo de leniência com o Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União (CGU).

8.2. Desafios e Perspectivas Atuais:

Apesar dos avanços em nível federal, os acordos de leniência são subutilizados em âmbito municipal. As explicações para isso incluem:

• Ausência ou incipiência de regulamentação local da Lei Anticorrupção.
• Falta de estrutura burocrática dedicada ao tema e de servidores treinados. Cerca de 25% dos municípios sequer possuem unidades centrais de controle interno estruturadas.
• Incipiência de uma cultura governamental de soluções não litigiosas.

Além das dificuldades institucionais, há desafios práticos na negociação, principalmente relacionados à delimitação de valores, como o cálculo da vantagem auferida, a reparação de danos, e a incidência de juros de mora e correção monetária.

O Supremo Tribunal Federal (STF) tem debatido a renegociação dos acordos de leniência celebrados no âmbito da Operação Lava Jato, com um julgamento previsto para discutir a possibilidade de estender descontos concedidos a empreiteiras para outras empresas, inclusive aquelas que firmaram acordos apenas com o Ministério Público. A Controladoria-Geral da União já realizou audiências para discutir a repactuação das condições de pagamento, mas exige que as empresas estejam adimplentes com as demais obrigações do acordo.

Para fixação:

• Cite dois casos emblemáticos de acordos de leniência no Brasil.

• Quais são os principais motivos para a subutilização dos acordos de leniência em nível municipal?

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9. Conclusão

Os Acordos de Leniência representam um pilar essencial na estratégia de combate à corrupção no Brasil, proporcionando um caminho eficaz para desvelar ilícitos complexos e promover a responsabilização. Ao permitir que pessoas jurídicas que admitem suas falhas e cooperam ativamente recebam benefícios sancionatórios, o Estado acelera investigações, recupera ativos e incentiva a construção de um ambiente de negócios mais íntegro e ético. Compreender este instrumento é fundamental para todos os servidores públicos, pois ele impacta diretamente a forma como a Administração Pública interage com o setor privado e busca a prevalência do interesse público.

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10. Referências

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BRASIL. Ministério Público Federal. Acordo de leniência - MPF. [s.l.]: MPF, [s.d.]. Disponível em: a (Excertos de "DÚVIDAS JURÍDICAS", "35. Qual o fundamento jurídico do acordo de leniência celebrado pelo Ministério Público Federal (MPF)?" a "42. Qual a diferença entre os acordos de leniência celebrados no âmbito da Lei nº 12.846/2013 e Lei nº 8.429/1992, e o acordo de leniência previsto na Lei do CADE?") e a (Excertos de "DÚVIDAS JURÍDICAS", "43. Acordo de leniência celebrado pelo MPF vincula o Poder Executivo da União?"). Acesso em: 26 abr. 2024.

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