Introdução

O Estudo Técnico Preliminar (ETP) é um documento estratégico fundamental no processo de planejamento das contratações públicas, conforme estabelecido pela Lei nº 14.133/2021. Ele serve como a primeira etapa do planejamento, cujo objetivo é identificar o problema a ser resolvido e apontar a melhor solução entre as alternativas possíveis. O ETP possibilita a avaliação da viabilidade técnica, socioeconômica e ambiental da contratação, embasando decisões mais seguras e fundamentadas ao longo de todo o processo.

A fase de planejamento, que se desenvolve internamente na Administração Pública, sem exteriorização perante terceiros, embora deva ser formalizada em autos, é crucial para o sucesso da contratação. A Lei nº 14.133/2021 consagrou o planejamento como princípio básico das contratações públicas. Um ETP bem elaborado previne erros, prejuízos e falhas na definição do objeto, contribuindo para a eficiência, transparência e alinhamento com o interesse público.

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1. Passo a Passo da Elaboração do ETP

A elaboração do Estudo Técnico Preliminar é, via de regra, obrigatória em todos os processos de contratação. O processo se inicia com o Documento de Formalização da Demanda (DFD), que identifica a necessidade administrativa e sua motivação. A partir do DFD, elabora-se o ETP.

A equipe responsável pela elaboração do ETP é composta por servidores da área técnica, requisitante ou a equipe de planejamento da contratação, que reúnem as competências necessárias, incluindo conhecimentos técnicos do objeto e de licitações e contratos.

Os elementos obrigatórios do ETP, conforme o Art. 18, §1º da Lei nº 14.133/2021 e a IN 05/2017 do Ministério do Planejamento, devem ser abordados de forma abrangente:

1. Descrição da necessidade da contratação: Detalhar o problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse público.

2. Demonstração da previsão da contratação no Plano Anual de Contratações (PAC): Indicar o alinhamento com o planejamento anual da Administração.

3. Requisitos da contratação: Especificar claramente os requisitos essenciais e indispensáveis para a execução do objeto.

4. Estimativas das quantidades: Apresentar as quantidades estimadas, acompanhadas das memórias de cálculo e documentos de suporte, considerando interdependências com outras contratações.

5. Levantamento de mercado: Analisar as alternativas possíveis de soluções e justificar técnica e economicamente a escolha do tipo de solução a contratar.

6. Estimativa do valor da contratação: Incluir o valor estimado, com preços unitários referenciais, memórias de cálculo e documentos de suporte.

7. Descrição da solução como um todo: Detalhar a solução escolhida, contemplando exigências de manutenção e assistência técnica, quando aplicável.

8. Justificativas para o parcelamento ou não da contratação: Racionalizar a decisão sobre a divisão ou não do objeto em itens ou lotes.

9. Demonstrativo dos resultados pretendidos: Explicitar os resultados esperados em termos de economicidade e melhor aproveitamento dos recursos disponíveis (humanos, materiais ou financeiros).

10. Providências prévias à celebração do contrato: Listar as ações necessárias antes da assinatura do contrato, como adequação do ambiente e capacitação de servidores para fiscalização e gestão contratual.

11. Contratações correlatas e/ou interdependentes: Identificar outras contratações que possam ter relação ou dependência com a atual.

12. Descrição de possíveis impactos ambientais: Abordar os impactos ambientais, se aplicável, e as medidas mitigadoras ou requisitos específicos.

13. Posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação: Apresentar uma conclusão sobre a adequação da contratação para o atendimento da necessidade a que se destina.

Para a elaboração e registro do ETP, é obrigatória a utilização do ETP Digital, uma ferramenta eletrônica integrada ao Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (SIASG), que visa padronizar, agilizar e dar mais transparência ao processo.

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2. Ferramentas e Metodologias de Apoio (Pesquisa de Mercado, SWOT, Custo-Benefício)

A elaboração do ETP se beneficia de diversas ferramentas e metodologias que auxiliam na análise e tomada de decisão:

• Pesquisa de Mercado / Levantamento de Mercado: Este é um elemento obrigatório do ETP. Consiste na análise das alternativas disponíveis no mercado para atender à necessidade, incluindo a justificativa técnica e econômica da solução escolhida. A fase preparatória da licitação deve abordar considerações mercadológicas que podem interferir na contratação. Esta pesquisa é vital para compreender o cenário de fornecedores, tecnologias e preços, garantindo uma contratação mais aderente à realidade e às melhores práticas.

• Análise de Custo-Benefício: O ETP, por sua natureza, permite a estimativa de custos e benefícios da solução proposta. O demonstrativo dos resultados pretendidos deve focar na economicidade e no melhor aproveitamento dos recursos. A escolha da melhor solução muitas vezes se baseia no critério de custo-benefício no longo prazo, buscando maximizar o valor entregue pela Administração. Essa análise ajuda a justificar a escolha por uma determinada alternativa em detrimento de outras.

• Análise de Riscos (e seus paralelos com a análise SWOT): Embora a análise de riscos seja uma seção separada no planejamento da contratação, o ETP serve, naturalmente, ao gerenciamento de riscos da futura contratação. Cada etapa do estudo permite à equipe antecipar problemas e prever oportunidades, orientando a tomada de decisão.

• Os elementos do ETP permitem, implicitamente, uma análise similar à SWOT (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats):

    ◦ Forças (Strengths) e Fraquezas (Weaknesses): Ao detalhar a descrição da solução como um todo, os requisitos da contratação e o posicionamento conclusivo, a equipe avalia a adequação interna e as capacidades da solução.

    ◦ Oportunidades (Opportunities) e Ameaças (Threats): O levantamento de mercado busca identificar alternativas e novas soluções (oportunidades). A análise de riscos visa identificar e tratar potenciais eventos ou situações que possam comprometer o sucesso da contratação (ameaças). O ETP permite identificar riscos relacionados ao processo licitatório, às providências da Administração, à gestão contratual e aos resultados pretendidos.

• A gestão de riscos da contratação pode ser formalizada em um mapa de risco: É um processo contínuo, realizado pela equipe de planejamento, área de contratações e fiscalização do contrato ao longo de todo o metaprocesso de contratação.

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3. Integração do ETP com o Plano Anual de Contratações (PAC)

A integração do Estudo Técnico Preliminar com o Plano Anual de Contratações (PAC) é um pilar fundamental do planejamento nas contratações públicas. A demonstração da previsão da contratação no PAC é um dos elementos obrigatórios do ETP.

O PAC é um dos instrumentos de planejamento da função de contratações. A Lei nº 14.133/2021 estabelece que a fase preparatória do processo licitatório deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual, além de abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação.

Essa conexão garante que a contratação proposta esteja alinhada com o planejamento estratégico de longo prazo do ente público. Ao verificar a inclusão no PAC, a Administração assegura que a demanda não é isolada, mas parte de uma estratégia maior, otimizando o uso de recursos e evitando contratações desnecessárias ou desalinhadas com os objetivos institucionais.

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4. Impacto do ETP na Eficiência, Economicidade e Sustentabilidade

O ETP é um instrumento poderoso para garantir que as contratações públicas sejam realizadas de forma mais eficaz e responsável, impactando diretamente em três pilares:

• Eficiência:

    ◦ Um ETP bem elaborado fundamenta a contratação desde a origem da demanda, garantindo que o processo licitatório seja iniciado com base em uma análise técnica bem estruturada. Isso previne erros e prejuízos, como a necessidade de anular procedimentos viciados.

    ◦ Ele contribui para o sucesso e a eficiência da contratação, servindo de base para todos os documentos subsequentes.

    ◦ A busca por melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais ou financeiros é um dos resultados pretendidos do ETP.

    ◦ O princípio da eficiência, consagrado na Constituição Federal, impõe que as competências estatais sejam exercidas da forma mais satisfatória possível, sendo o planejamento uma ferramenta para alcançar essa eficiência.

• Economicidade:

    ◦ O planejamento estratégico da contratação, materializado no ETP, previne sobrepreços e prejuízos aos recursos públicos.

    ◦ A avaliação da viabilidade socioeconômica é um propósito central do ETP.

    ◦ A análise de mercado e a justificativa técnica e econômica da solução escolhida são elementos essenciais que visam a otimização de custos.

    ◦ O ETP permite comparar alternativas, como compra versus locação, buscando o melhor custo-benefício no longo prazo.

    ◦ Ao identificar e dimensionar adequadamente a solução e estimar seus custos e benefícios, o ETP contribui diretamente para a economicidade.

• Sustentabilidade:

    ◦ A Lei nº 14.133/2021 exige que o ETP inclua a descrição de possíveis impactos ambientais, bem como medidas mitigadoras e requisitos específicos, quando aplicável.

    ◦ Essa diretriz promove a consideração de critérios de sustentabilidade desde o início do planejamento, incentivando a escolha por soluções que gerem menor impacto ambiental, como veículos com baixa emissão de CO₂.

    ◦ O ETP se alinha à busca por uma logística sustentável, que é um dos instrumentos de planejamento das contratações públicas.

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5. Exemplos Práticos de ETP em Diferentes Setores

O Estudo Técnico Preliminar é aplicável a uma vasta gama de contratações, adaptando-se às especificidades de cada setor. O modelo de ETP deve ser suficientemente flexível para abranger tanto a aquisição de bens quanto a contratação de serviços complexos.

Exemplo Prático 1: Aquisição de Veículos para Apoio a Atividades Externas

• Título da contratação: Aquisição de veículos para atendimento de atividades externas.

• Descrição da necessidade: Substituição de veículos antigos com alto custo de manutenção, impactando na eficiência dos serviços.

• Previsão no PAC: Contratação prevista no Plano Anual de Contratações (PAC) de 2025.

• Requisitos: Veículos tipo SUV, câmbio automático, motor 1.6 ou superior, ar-condicionado, 5 lugares.

• Quantidades: Aquisição de 5 veículos, conforme a necessidade operacional.

• Levantamento de mercado: Consideradas locação e compra; optou-se pela compra por melhor custo-benefício no longo prazo.

• Valor estimado: Valor médio estimado de R$ 450.000,00 com base em três cotações.

• Solução: Veículos com 3 anos de garantia, assistência técnica local e revisões inclusas.

• Parcelamento: Não será parcelada devido à padronização e entrega única.

• Resultados pretendidos: Redução de 25% nos custos com manutenção e maior agilidade no atendimento externo.

• Providências prévias: Equipe gestora indicada e capacitação agendada.

• Contratações correlatas/interdependentes: Contratação de seguro e manutenção veicular em fase de planejamento.

• Impactos ambientais: Veículos com baixa emissão de CO₂ e incentivo à sustentabilidade.

• Conclusão: A contratação atende à demanda institucional com legalidade, eficiência e economicidade.

Exemplo 2: Contratação de Soluções de Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC)

Para contratações de TIC, há cursos específicos e guias detalhados sobre a elaboração do ETP. Nesses casos, o ETP se aprofunda em requisitos técnicos de hardware, software, infraestrutura de rede, segurança da informação, interoperabilidade, prazos de implementação e integração com sistemas existentes. A análise de mercado envolveria fornecedores especializados, soluções de nuvem, licenças de software e serviços de suporte técnico.

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6. Boas Práticas do TCU e CGU

Órgãos de controle como o Tribunal de Contas da União (TCU) e a Controladoria-Geral da União (CGU) enfatizam a importância do ETP e recomendam boas práticas:

• Dever de Confecção Substancial: O TCU já reconheceu o dever de confecção substancial, tempestiva e suficiente do ETP. A elaboração "açodada, pró-forma e a posteriori" desrespeita o princípio fundamental do planejamento. Um ETP que apenas repete trechos do Termo de Referência, sem uma reflexão real sobre as soluções de mercado, é visto como meramente formalista e burocrático, o que pode ampliar custos transacionais sem ganhos de qualidade.

• Nulidade e Saneamento: A falta de um ETP adequado pode acarretar a nulidade do certame e, em caso de dano ao erário, o desfazimento da contratação e a responsabilização dos envolvidos. Contudo, o TCU já admitiu o saneamento de defeitos na elaboração do ETP mediante um plano de ação adequado, especialmente quando o defeito é constatado supervenientemente, visando prevenir os impactos negativos decorrentes da anulação.

• Gestão de Riscos: O TCU e a CGU destacam que o ETP já serve, naturalmente, ao gerenciamento de riscos da futura contratação, permitindo antecipar problemas e prever oportunidades. A análise de riscos é um componente essencial da fase preparatória do processo licitatório. Recomenda-se a formalização da gestão de riscos no mapa de riscos, que deve ser atualizado ao longo de todo o metaprocesso de contratação (planejamento, seleção do fornecedor e gestão contratual).

• Eficiência e Economicidade: A exigência de confecção do ETP em contratações corriqueiras, de baixo valor e baixa complexidade pode atentar contra a eficiência e a economicidade, induzindo a um comportamento que banaliza a importância do instrumento. Portanto, a Administração deve realizar uma análise de proporcionalidade nas situações em que permitirá a dispensa do ETP, considerando o tempo disponível, o valor e a complexidade do objeto.

• Transparência e Responsabilização: O ETP deve evidenciar o problema a ser resolvido e a melhor forma de solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação. Mesmo em casos de dispensa, é necessário que conste no processo a devida justificativa pela autoridade competente, dada a importância do instrumento para o planejamento e para garantir maior segurança jurídica aos envolvidos na tomada de decisão.

• Modelos e Guias: Existem modelos e guias disponibilizados por órgãos como o Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI), a Advocacia-Geral da União (AGU) e o próprio TCU (como guias de boas práticas para contratação de soluções de TI), para auxiliar na gestão de riscos e na elaboração de ETPs.

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7. Exercício Prático: Mini ETP Fictício

Contexto: Uma universidade pública precisa contratar um serviço de manutenção para seus equipamentos de Tecnologia da Informação (TI).

Título da Contratação: Contratação de Serviço Especializado de Manutenção Preventiva e Corretiva de Equipamentos de Tecnologia da Informação.

1. Descrição da necessidade da contratação: A universidade possui um parque tecnológico em envelhecimento, com diversos equipamentos de TI (computadores, notebooks, impressoras, servidores, equipamentos de rede) que requerem manutenção constante. Atualmente, a manutenção é realizada de forma reativa e por equipe interna reduzida, gerando períodos de inatividade prolongada e impactos negativos nas atividades acadêmicas e administrativas. A necessidade é garantir o funcionamento ininterrupto e eficiente desses sistemas críticos.

2. Demonstração da previsão da contratação no PAC: Esta contratação está prevista no Plano Anual de Contratações (PAC) da Universidade para o exercício de 2025, na categoria de serviços de TI contínuos, alinhando-se aos objetivos estratégicos de modernização e eficiência da infraestrutura tecnológica.

3. Requisitos da contratação:

• Prestação de serviços de manutenção preventiva e corretiva para hardware e software.

• Atendimento técnico on-site para problemas que exigem intervenção física.

• Suporte remoto para resolução de problemas de software e configuração.

• Garantia de Acordo de Nível de Serviço (SLA) com tempo de resposta máximo de 4 horas para incidentes de alta criticidade e 8 horas para criticidade média.

• Disponibilização de equipe técnica certificada em diversas tecnologias (Microsoft, Linux, Cisco, etc.).

• Fornecimento de relatórios mensais de desempenho e registro de chamados.

4. Estimativas das quantidades para a contratação: Contrato com duração de 12 (doze) meses, com estimativa de até 150 chamados de manutenção corretiva e 60 visitas de manutenção preventiva anuais, baseada no histórico dos últimos 3 anos e no crescimento do parque tecnológico.

5. Levantamento de mercado: Foram avaliadas duas principais alternativas: 1) manutenção avulsa por demanda e 2) contrato contínuo de manutenção. Optou-se pelo contrato contínuo devido à criticidade dos sistemas da universidade, à necessidade de ter uma equipe de suporte dedicada e à economia de escala gerada pelo volume de serviços. Empresas do mercado oferecem pacotes de manutenção com SLAS variados.

6. Estimativa do valor da contratação: Valor médio mensal estimado em R$ 15.000,00, totalizando R$ 180.000,00 para 12 meses. Essa estimativa é baseada em pesquisa de preços com três fornecedores especializados no setor e na análise de contratos similares realizados por outras instituições públicas.

7. Descrição da solução como um todo: A solução consiste em um contrato de prestação de serviços de manutenção de TI que cobre uma lista de equipamentos específicos (computadores, notebooks, impressoras, servidores, ativos de rede) e softwares operacionais. Inclui atendimento prioritário para sistemas críticos, substituição de peças com garantia do fabricante (quando coberto pelo contrato de manutenção) e um ponto de contato único para abertura e acompanhamento de chamados.

8. Justificativas para o parcelamento ou não da contratação: A contratação não será parcelada, visando garantir um único ponto de responsabilidade técnica e contratual, padronização nos procedimentos de manutenção e agilidade na resolução de problemas, evitando a fragmentação do serviço e possíveis conflitos de interface entre diferentes prestadores.

9. Demonstrativo dos resultados pretendidos:

• Redução estimada de 30% no tempo de inatividade dos sistemas de TI.

• Aumento da satisfação dos usuários internos em 20% em relação ao suporte de TI.

• Aumento da vida útil dos equipamentos através da manutenção preventiva.

• Maior disponibilidade de recursos da equipe interna de TI para projetos estratégicos.

10. Providências prévias à celebração do contrato: Designação de um gestor e um fiscal do contrato da área de TI da universidade, que farão o acompanhamento e a interface com o contratado. Alinhamento com a equipe interna de TI sobre os novos procedimentos de abertura de chamados e escalonamento.

11. Contratações correlatas e/ou interdependentes: Não foram identificadas contratações correlatas ou interdependentes diretas para este serviço específico no momento.

12. Descrição de possíveis impactos ambientais: O contrato exigirá que a empresa contratada tenha uma política de descarte adequado de peças e componentes eletrônicos substituídos, seguindo as normas ambientais vigentes, promovendo a logística reversa e minimizando o impacto ambiental.

13. Posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação: A contratação do serviço de manutenção de TI é considerada essencial e plenamente adequada para garantir a continuidade das operações da universidade, promover a segurança dos dados e equipamentos, otimizar os recursos internos e externos, e, consequentemente, elevar a eficiência e a satisfação dos usuários. A solução proposta é técnica, econômica e ambientalmente viável.

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8. Checklist Final com 10 Pontos Essenciais

Para garantir a qualidade e a conformidade do Estudo Técnico Preliminar, utilize este checklist:

1. Necessidade clara e justificada: A demanda está claramente descrita e sua relevância para o interesse público é evidente?

2. Alinhamento com o PAC: A contratação está prevista no Plano Anual de Contratações (PAC) e alinhada com o planejamento estratégico?

3. Requisitos bem definidos: Os requisitos essenciais da contratação são objetivos, claros e suficientes para caracterizar o objeto?

4. Estimativa de quantidades fundamentada: As quantidades estimadas estão acompanhadas de memórias de cálculo e documentos de suporte?

5. Levantamento de mercado completo: Foram analisadas as alternativas disponíveis no mercado e justificada a escolha da solução?

6. Estimativa de valor consistente: O valor estimado da contratação é baseado em pesquisa de preços, com preços unitários referenciais e memórias de cálculo?

7. Análise de riscos preliminar: Os principais riscos da contratação foram identificados, mesmo que formalizados posteriormente no mapa de riscos?

8. Justificativa para parcelamento/não parcelamento: Há uma justificativa clara e técnica para a decisão de parcelar ou não a contratação?

9. Resultados esperados mensuráveis: Os resultados pretendidos (economicidade, eficiência, sustentabilidade) estão demonstrados de forma clara e, se possível, mensurável?

10. Conclusão sobre a adequação e viabilidade: O posicionamento conclusivo demonstra a adequação e a viabilidade da contratação para atender à necessidade?

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Referências Bibliográficas

1. BRASIL. Controladoria-Geral da União. Guia Prático para Elaboração de ETPs. Brasília: CGU, 2021.

2. BRASIL. Tribunal de Contas da União. Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU. Manual atualizado em 29/08/2024. Disponível em: [URL do documento, se aplicável].

3. BRASIL. Tribunal de Contas da União. Manual de Estudos Técnicos Preliminares. Brasília: TCU, 2021.

4. CANDIDO, Levi. ETP (Estudo Técnico Preliminar): o que é, importância, principais elementos e modelo. [s.l.: s.n.], 22 maio 2025. Disponível em: https://lancefacil.com/blog/etp-estudo-tecnico-preliminar-o-que-e-importancia-principais-elementos-e-modelo/. Acesso em: 29 mai. 2024.

5. CHARLES, Ronny. Da (não) obrigatoriedade de elaboração do Estudo Técnico Preliminar. Dica do Ronny, [s.l.: s.n.], 18 dez. 2023. Disponível em: https://ronnycharles.com.br/da-nao-obrigatoriedade-de-elaboracao-do-estudo-tecnico-preliminar/. Acesso em: 29 mai. 2024.

6. COTAÇÃO ZÊNITE. TCE/SC: obrigatoriedade da elaboração do ETP na fase preparatória de licitações e as duas exceções que permitem a dispensa. [s.l.: s.n.], 09 abr. 2024. Disponível em: https://zenite.blog.br/tce-sc-obrigatoriedade-da-elaboracao-do-etp-na-fase-preparatoria-de-licitacoes-e-as-duas-excecoes-que-permitem-a-dispensa/. Acesso em: 29 mai. 2024.

7. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2022.

8. ESCOLA VIRTUAL DE GOVERNO. Estudo Técnico Preliminar Avançado para Contratação de Soluções de TIC. [s.l.: s.n.]. Disponível em: https://www.gov.br/pt-br/servicos/estudo-tecnico-preliminar-avancado-para-contratacao-de-solucoes-de-tic. Acesso em: 29 mai. 2024.

9. LFC GOVERNO. ETP X TR: Você sabe qual é a diferença entre eles? LFC Governo, [s.l.: s.n.], 26 dez. 2023. Disponível em: https://lfcgoverno.com.br/etp-x-tr-voce-sabe-qual-e-a-diferenca-entre-eles/. Acesso em: 29 mai. 2024.

10. NESTER, Alexandre Wagner; SAVARIS, Mariana Randon. A importância do Estudo Técnico Preliminar para o planejamento da contratação pública no regime da Lei 14.133/2021. Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini, Curitiba, n. 174, ago. 2021. Disponível em: https://www.justen.com.br/informativo-eletronico/a-importancia-do-estudo-tecnico-preliminar-para-o-planejamento-da-contratacao-publica-no-regime-da-lei-14-133-2021/. Acesso em: 29 mai. 2024.