Parte 1

 

 

O GRITO PÔR ORDEM NA CONTRATAÇÃO PÚBLICA

Antes da Lei nº 8.666/93, o cenário das contratações públicas no Brasil era bastante diferente do que conhecemos hoje. Imagine um período onde não existia uma lei geral e unificada para regular como a Administração Pública deveria comprar, contratar serviços ou realizar obras. As contratações eram regidas por uma multiplicidade de decretos, portarias e normas esparsas, muitas vezes específicas para cada órgão ou esfera de governo [anteriormente discutido].

Essa fragmentação gerava incerteza jurídica, despadronização de procedimentos e um terreno fértil para a discricionariedade e, infelizmente, para favorecimentos e desvios. A Administração, ao contrário das empresas privadas, não pode contratar livremente, mas sim baseada em critérios objetivos e no interesse público. Contudo, sem regras claras e uniformes, era um desafio imenso garantir a isonomia entre os concorrentes e a busca pela proposta mais vantajosa.

Foi nesse contexto de carência de um regramento robusto que a Constituição Federal de 1988 surge como um marco. Seu artigo 37, inciso XXI, estabeleceu, de forma expressa, o dever geral de licitar para obras, serviços, compras e alienações, com o objetivo de assegurar a igualdade de condições a todos os concorrentes. Essa determinação constitucional criou o imperativo legal para a criação de uma lei geral de licitações, e a resposta veio em 1993, com a tão aguardada Lei nº 8.666/93.

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ANATOMIA DA LEI Nº 8.666/93

1. O Contexto Histórico que Levou à Criação da Lei nº 8.666/93

Como vimos na introdução, a década de 80 e o início dos anos 90 foram tempos de redemocratização e de uma crescente demanda social por transparência e probidade na gestão pública. A ausência de um "manual de boas práticas" para as contratações resultava em um mosaico de procedimentos. Cada entidade pública podia, em tese, ter suas próprias regras, ou interpretar as existentes de forma particular. Essa falta de uniformidade criava um ambiente propício para [anteriormente discutido]:

• Falta de Padronização: Um órgão poderia ter requisitos diferentes para a compra do mesmo material que outro, dificultando o controle e a economia de escala.

• Ineficiência: Sem planejamento ou diretrizes claras, as contratações eram muitas vezes reativas e pontuais, sem uma visão estratégica para otimizar recursos.

• Riscos de Corrupção: A discricionariedade excessiva e a pouca publicidade, se comparada aos padrões atuais, facilitavam o direcionamento de contratações e o favorecimento de empresas.

A Constituição de 1988, ao consagrar princípios como legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (o famoso "LIMPE"), e ao exigir o processo de licitação como regra, deu o empurrão final para que a União exercesse sua competência de legislar sobre normas gerais de licitação e contratação. A Lei nº 8.666/93 foi, portanto, a resposta legislativa a essa demanda por ordem, moralização e eficiência no gasto público. Ela buscou consolidar as regras, impor mais rigor e transparência, e assim, promover a probidade e a eficiência na gestão dos recursos públicos.

2. Principais Características e Abrangência da Lei nº 8.666/93

A Lei nº 8.666/93, que foi a principal norma sobre licitações e contratos administrativos por quase três décadas, trouxe um arcabouço legal que, pela primeira vez, buscou uniformizar os procedimentos em todo o país.

• Âmbito de Aplicação: A lei se aplicava à Administração Pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Isso significava que, independentemente do nível federativo, obras, serviços, compras e alienações deveriam seguir suas regras.

• Objeto da Licitação: A lei regulava a contratação de:

    ◦ Obras e Serviços de Engenharia: Construções, reformas, manutenções.

    ◦ Serviços em Geral: Desde os mais simples (limpeza, segurança) até os técnicos especializados.

    ◦ Compras: Aquisição de bens para o funcionamento da máquina pública.

    ◦ Alienações: Venda de bens públicos.

• Modalidades de Licitação: A Lei nº 8.666/93 previa as seguintes modalidades:

    ◦ Concorrência: Para contratos de grande vulto ou para bens e serviços de engenharia.

    ◦ Tomada de Preços: Para valores médios, com exigência de cadastro prévio.

    ◦ Convite: Para valores menores, com convite a no mínimo três interessados.

    ◦ Concurso: Para trabalhos técnicos, científicos ou artísticos.

    ◦ Leilão: Para alienação de bens.

    ◦ Nota importante: O Pregão (para bens e serviços comuns) não foi criado pela Lei nº 8.666/93, mas sim pela Lei nº 10.520/2002. No entanto, sua utilização tornou-se obrigatória para bens e serviços comuns e, na prática, complementou e coexistiu com a 8.666/93 por muitos anos.

• Requisitos Formais: A lei era caracterizada por um formalismo rigoroso. O edital era a "lei da licitação" e a ele todos estavam vinculados. As fases do processo (habilitação, julgamento, recursos) eram bem definidas, e o descumprimento de qualquer formalidade podia levar à anulação do processo.

    ◦ Exemplo Prático: Um edital de Concorrência, para a construção de um hospital, exigia que a documentação de habilitação fosse apresentada em pastas numeradas e rubricadas. Se um licitante apresentasse a documentação fora dessa padronização, mesmo que todos os documentos estivessem corretos, a proposta poderia ser inabilitada. Isso demonstrava o peso do formalismo.

3. Avanços e Conquistas Trazidos pela Lei nº 8.666/93

Apesar das críticas que viriam com o tempo, a Lei nº 8.666/93 representou um salto qualitativo significativo para a Administração Pública brasileira:

• Unificação Normativa: Pela primeira vez, o Brasil tinha uma lei geral de licitações, que estabelecia regras uniformes para todos os entes federativos. Isso reduziu a discricionariedade e trouxe mais segurança jurídica.

• Transparência e Publicidade: A lei exigia a publicação de editais e resultados, permitindo que qualquer interessado tivesse acesso às informações sobre as licitações públicas, o que era um avanço na época.

• Controle Social e Segurança Jurídica: Ao padronizar os procedimentos, a lei facilitou o controle por parte dos órgãos de fiscalização (como o Tribunal de Contas da União) e da própria sociedade. Estabeleceu uma base legal mais sólida para as relações contratuais, protegendo tanto a Administração quanto os contratados.

• Promoção da Probidade: Ao impor critérios objetivos e procedimentos mais transparentes, a lei visava combater o favoritismo e a corrupção, exigindo uma conduta íntegra e imparcial dos agentes públicos e licitantes.

4. Limitações Práticas e Críticas Recorrentes

Com o tempo, a aplicação da Lei nº 8.666/93 revelou suas fragilidades, gerando críticas e problemas práticos:

• Excesso de Formalismo e Burocracia: A rigidez da lei, que inicialmente visava garantir a legalidade e a isonomia, acabou se tornando um entrave. Muitos ritos eram considerados desnecessariamente complexos, especialmente para contratações de baixo valor ou pouca complexidade. Isso levava a um dispêndio excessivo de tempo e recursos administrativos.

    ◦ Exemplo Simulado: Um pequeno município precisava comprar material de expediente (canetas, papel). Pela Lei nº 8.666/93, mesmo que o valor fosse baixo, era necessário seguir um rito, por exemplo, de Convite, com prazos, publicações e coleta de propostas, que tornava a compra de itens simples um processo demorado e oneroso.

• Lentidão dos Processos: Uma das críticas mais contundentes era a morosidade. A lei previa que a fase de habilitação (verificação da capacidade do licitante) ocorresse antes da abertura das propostas de preço. Isso significava que todos os licitantes precisavam apresentar sua documentação completa e serem julgados aptos antes que qualquer proposta fosse sequer olhada. Se houvesse um recurso na fase de habilitação, todo o processo parava.

    ◦ Contraste com hoje: A Lei nº 14.133/2021 inverteu essa lógica, priorizando o julgamento das propostas primeiro e a habilitação apenas do vencedor (a "inversão de fases"), justamente para agilizar o processo.

• Riscos de Ineficiência e Corrupção Persistentes: Embora a lei buscasse a probidade, a falta de ênfase no planejamento era uma grande lacuna. A Lei nº 8.666/93 fazia apenas "uma única menção pontual ao planejamento", o que, na prática, significava que as contratações muitas vezes não eram precedidas de estudos aprofundados sobre a real necessidade, as melhores soluções de mercado ou a gestão de riscos. A ausência de um planejamento robusto abria portas para contratações ineficazes, com sobrepreço ou superfaturamento. A complexidade e falta de clareza em certos pontos também podiam ser exploradas para direcionamentos.

5. Jurisprudência Relevante do TCU que Evidencie os Principais Problemas

O Tribunal de Contas da União (TCU) desempenhou um papel crucial na fiscalização da Lei nº 8.666/93, identificando suas falhas e apontando caminhos para melhorias. Embora muitos acórdãos recentes se refiram à Lei nº 14.133/2021, eles frequentemente resgatam princípios e problemas que já eram debatidos sob a égide da 8.666/93, mostrando a continuidade das preocupações:

• Problemas de Publicidade em Contratações Diretas: O Acórdão 702/2023-TCU-Plenário evidencia um problema clássico de aplicação da Lei nº 8.666/93: "É irregular a aquisição de imóvel para uso institucional por meio de dispensa de licitação (art. 24, inciso X, da Lei 8.666/1993) sem prévio chamamento público, por violar o princípio da publicidade, previsto no art. 37, caput, da Constituição Federal e no art. 3º da Lei 8.666/1993." Isso demonstra que, mesmo com a previsão legal de dispensa, a falta de publicidade mínima era um ponto de falha recorrente.

• Falta de Planejamento e Governança: Auditorias do TCU, como as que deram origem aos Acórdãos 2328/2015 e 2622/2015, realizadas ainda sob a vigência da Lei nº 8.666/93, apontaram severas falhas em governança e gestão das aquisições. Essas recomendações do TCU foram cruciais e culminaram, por exemplo, na criação do Plano Anual de Contratações (PAC) e do Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contratações (PGC), que a Lei nº 14.133/2021 veio a reforçar. Isso mostra que a ausência de um planejamento formal e robusto era uma limitação prática da 8.666/93.

• Definição Imprecisa do Objeto: A Súmula TCU 177 ressalta que "A definição precisa e suficiente do objeto licitado constitui regra indispensável da competição, até mesmo como pressuposto do postulado de igualdade entre os licitantes, do qual é subsidiário o princípio da publicidade". Embora uma súmula possa ser mais recente, a necessidade de um objeto bem definido era uma batalha constante sob a 8.666/93, e a falta dela gerava restrição à competitividade e problemas na execução.

• Riscos de Conluio e Favoritismo: O Acórdão 7982/2017 – TCU – Segunda Câmara ilustra um cenário de problemas de moralidade e probidade que a Lei nº 8.666/93 se esforçava para combater: "A visita técnica coletiva ao local de execução dos serviços contraria os princípios da moralidade e da probidade administrativa, pois permite ao gestor público ter prévio conhecimento dos licitantes, bem como às próprias empresas terem ciência do universo de concorrentes, criando condições favoráveis à prática de conluio." Casos de contratação de parentes (como no Acórdão 7428/2019-TCU) também mostravam que, apesar dos princípios, a fiscalização era constante.

• Ausência de Segregação de Funções: O Acórdão 2829/2015 – TCU – Plenário reforça a importância de um princípio que a Lei nº 8.666/93 não detalhava como a nova lei faz: "A segregação de funções, princípio básico de controle interno que consiste na separação de atribuições ou responsabilidades entre diferentes pessoas, deve possibilitar o controle das etapas do processo de pregão por setores distintos e impedir que a mesma pessoa seja responsável por mais de uma atividade sensível ao mesmo tempo." A falta dessa segregação no período anterior aumentava os riscos de erros e fraudes.

Essas decisões do TCU, embora algumas de datas posteriores à 8.666/93 em si, refletem as lutas e os problemas crônicos que a Administração Pública enfrentava na aplicação daquela lei, justamente nas áreas onde a 8.666/93 era mais omissa ou rígida, como planejamento, publicidade e prevenção de vícios na competição.

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O Legado e a Ponte para o Futuro

A Lei nº 8.666/93 foi, sem dúvida, um marco legislativo essencial. Ela tirou as contratações públicas de um limbo de normas esparsas e as colocou sob um regramento nacional, trazendo maior segurança jurídica, publicidade e um fôlego de moralização para o trato da coisa pública. No entanto, sua natureza excessivamente formalista, a lentidão dos processos e a pouca ênfase no planejamento estratégico acabaram por gerar ineficiências e manter certas vulnerabilidades aos desvios.

Podemos pensar na Lei nº 8.666/93 como um carro robusto e confiável, mas sem direção hidráulica, ar condicionado e com marchas manuais pesadas. Ele te levava aonde precisava ir, garantia a chegada, mas o caminho era mais árduo, demorado e exigia muito mais esforço e perícia do motorista. A Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) seria um veículo moderno, com todos os confortos e sistemas de apoio ao motorista (como planejamento automatizado, gestão de riscos), tornando a viagem mais eficiente e segura, buscando corrigir as deficiências da era 8.666/93.

A compreensão dos desafios enfrentados durante a vigência da Lei nº 8.666/93 é fundamental para valorizarmos os avanços atuais e para nos mantermos vigilantes. A evolução legislativa é um processo contínuo de aprendizado e aprimoramento, sempre com o objetivo maior de servir ao interesse público da melhor forma possível.

Questões para Reflexão e Debate:

1. A Lei nº 8.666/93 realmente trouxe mais transparência ou, em alguns aspectos, criou barreiras burocráticas que, paradoxalmente, dificultavam o controle social efetivo?

2. Em que medida as decisões do TCU, ao longo da vigência da Lei nº 8.666/93, ajudaram a mitigar os problemas e a pavimentar o caminho para a reforma legislativa que culminou na Lei nº 14.133/2021?

3. Quais lições podemos tirar da experiência com a Lei nº 8.666/93 para aplicarmos na gestão atual das contratações, especialmente em relação ao equilíbrio entre formalismo e eficiência?

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ENTENDENDO O PREGÃO

1. O Contexto Histórico e o Surgimento do Pregão

Antes do Pregão, a principal norma que regia as licitações no Brasil era a Lei nº 8.666/93. Embora fosse um marco legal importante, com o tempo, ela se mostrou excessivamente formalista e burocrática. Os processos eram, muitas vezes, lentos e complexos, o que gerava altos custos administrativos e dificultava a aquisição de bens e serviços de forma eficiente.

Foi nesse cenário que surgiu a Lei nº 10.520/2002, instituindo a modalidade de licitação conhecida como Pregão. Mas, por que foi criado?

• Problemas da Lei nº 8.666/93 que o Pregão buscava solucionar:

    ◦ Morosidade: As licitações tradicionais eram longas, com muitas etapas e prazos dilatados, o que atrasava a entrega de bens e serviços essenciais.

    ◦ Burocracia Excessiva: O excesso de formalidades gerava um volume imenso de papelada e exigia um grande esforço administrativo para processos que, muitas vezes, eram para aquisições simples.

    ◦ Baixa Competitividade em alguns casos: As regras podiam, por vezes, desestimular a participação de um grande número de fornecedores, limitando as opções da Administração.

    ◦ Foco no "meio" e não no "fim": O processo focava mais no cumprimento estrito das formalidades do que na obtenção do resultado mais vantajoso para a Administração.

O Pregão foi concebido para ser uma resposta a esses problemas, buscando simplificar os procedimentos e agilizar as contratações, especialmente para objetos que pudessem ser facilmente padronizados.

• Quando o Pregão deve ser utilizado?

    ◦ O Pregão é a modalidade de licitação obrigatória para a aquisição de bens e serviços comuns. Mas o que são bens e serviços comuns?

        ▪ São aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade podem ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais de mercado. Pense em itens como material de escritório (canetas, papel), serviços de limpeza, segurança, ou até mesmo computadores com especificações claras.

    ◦ A Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações) reitera a obrigatoriedade do Pregão para bens e serviços comuns e não se aplica a serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual e obras e serviços de engenharia, exceto alguns casos específicos de serviços de engenharia.

2. Objetivos Principais do Pregão

Os principais objetivos que o Pregão busca atingir são:

• Simplificação: Reduzir a complexidade e a burocracia do processo licitatório, tornando-o mais acessível e rápido.

• Maior Competitividade: Atrair o maior número possível de fornecedores, garantindo que a Administração tenha acesso a diversas propostas e possa escolher a mais vantajosa.

• Economicidade: Obter o melhor preço para a Administração, minimizando os custos dos recursos utilizados sem comprometer a qualidade.

• Eficiência: Alcançar os objetivos propostos da contratação da melhor forma possível, ou seja, fazer a coisa certa para atingir os resultados esperados com o menor dispêndio de recursos e tempo.

Esses objetivos são fundamentais e se alinham aos princípios da Administração Pública, como legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e, claro, eficiência.

3. Diferenças entre Pregão Presencial e Pregão Eletrônico

O Pregão pode ser realizado em duas formas: presencial e eletrônica. Embora ambos sigam a mesma sequência de fases gerais de uma licitação (preparatória, divulgação, apresentação, julgamento, habilitação, recursal, homologação), a forma eletrônica se tornou a regra e a preferência:

• Pregão Presencial:

    ◦ Etapas: Envolve a presença física dos licitantes em uma sessão pública, onde os lances são dados "ao vivo" e a documentação é apresentada em papel.

    ◦ Vantagens: Pode permitir uma interação mais direta entre os licitantes e o pregoeiro em alguns momentos.

    ◦ Desafios: Limitação geográfica para participação, custos de deslocamento para licitantes e servidores, maior chance de conluio (como visitas técnicas coletivas que permitem prévio conhecimento dos licitantes), e menor agilidade no processamento de documentos.

• Pregão Eletrônico:

    ◦ Etapas: Todo o processo ocorre por meio de plataformas online (como o Comprasnet), desde a divulgação do edital até a fase de lances e apresentação de propostas.

    ◦ Vantagens:

        ▪ Ampla Participação: Fornecedores de qualquer lugar do país podem participar, aumentando significativamente a competitividade.

        ▪ Celeridade: O processo é muito mais rápido, com fases de lances dinâmicas e automação de diversas etapas.

        ▪ Transparência: Todas as informações são registradas eletronicamente e acessíveis publicamente, o que inibe fraudes e favorecimentos. O Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) centraliza essa divulgação.

        ▪ Redução de Custos: Menos custos com deslocamento, impressão e manuseio de documentos físicos.

    ◦ Desafios: Exige infraestrutura tecnológica e capacitação para todos os envolvidos (Administração e fornecedores).

Exemplo Prático: Imagine um pequeno município precisando comprar computadores de uso comum. No modelo presencial, talvez apenas empresas da região participassem. Com o Pregão Eletrônico, empresas de São Paulo, Rio de Janeiro ou de qualquer outro estado podem oferecer seus produtos. Isso não só aumenta a competição, podendo gerar um preço final mais baixo para a Administração, mas também permite que o município acesse tecnologias e fornecedores que antes estariam fora de seu alcance.

4. Benefícios Práticos do Pregão

Recapitulando os benefícios que o Pregão, especialmente em sua forma eletrônica, trouxe para a Administração Pública:

• Celeridade e Agilidade: Os prazos são reduzidos, e a dinâmica dos lances em tempo real acelera a seleção da proposta, permitindo que a Administração atenda suas necessidades mais rapidamente.

• Redução de Custos: Não apenas os custos diretos da aquisição (pelo aumento da competitividade), mas também os custos administrativos e operacionais do processo licitatório.

• Ampliação da Participação de Fornecedores: Barreiras geográficas são eliminadas, permitindo que mais empresas participem, inclusive micro e pequenas empresas.

• Maior Transparência e Controle: A publicidade dos atos e a gravação das sessões (no caso do pregão presencial em áudio e vídeo) ou o registro eletrônico completo (no caso do pregão eletrônico) dificultam irregularidades e facilitam o controle externo e social.

• Promoção da Governança: O Pregão, como parte de um processo licitatório bem planejado, contribui para uma melhor governança nas contratações públicas, com gestão de riscos e alinhamento estratégico.

Exemplo Concreto: Um estado precisava adquirir medicamentos para uma campanha de saúde urgente. Utilizando o Pregão Eletrônico, conseguiu lançar o edital e finalizar o processo em uma fração do tempo que uma Concorrência tradicional exigiria. A ampla participação de fornecedores resultou em preços competitivos, e a rapidez da contratação permitiu que os medicamentos chegassem à população no momento certo, demonstrando um ganho claro de eficiência e economicidade.

5. A Jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) e o Pregão

O Tribunal de Contas da União (TCU) tem um papel fundamental no monitoramento e aprimoramento das normas e procedimentos de contratações públicas. Embora as fontes não citem acórdãos específicos para a Lei do Pregão (Lei 10.520/2002), elas demonstram a atuação do TCU na promoção de:

• Planejamento e Governança: O TCU tem incentivado fortemente a adoção de boas práticas de governança e planejamento nas contratações, o que inclui a utilização de ferramentas como o Plano Anual de Contratações (PCA) e sistemas informatizados de gerenciamento.

• Uso de Sistemas Eletrônicos: O Tribunal tem impulsionado a transição para plataformas eletrônicas para aumentar a eficiência e a transparência. As recomendações do TCU muitas vezes se convertem em aprimoramentos do sistema, apesar dos desafios de implementação. Por exemplo, falhas identificadas em sistemas como o PGC (Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contratações) levaram a recomendações para melhorar a usabilidade, integração e suporte, visando o efetivo impacto positivo na eficiência das contratações.

• Superação da Burocracia Formal: O TCU, ao avaliar as contratações, busca não apenas a conformidade formal, mas também a efetividade e a obtenção do resultado mais vantajoso, em linha com os princípios da eficiência e economicidade.

A pressão do TCU para uma gestão mais eficiente e transparente das contratações públicas, incluindo a exigência de justificar a não utilização de modelos padronizados ou o uso de sistemas eletrônicos, reforçou a posição do Pregão Eletrônico como a modalidade preferencial e, muitas vezes, obrigatória, para a contratação de bens e serviços comuns, visando maximizar os resultados para a Administração Pública.

 

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Reflexão e Próximos Passos

Chegamos ao final da nossa jornada sobre o Pregão. Vimos como ele surgiu como uma resposta aos desafios da Lei nº 8.666/93, buscando simplificar, agilizar e tornar mais eficientes as compras públicas. O Pregão Eletrônico, em particular, consolidou-se como a ferramenta mais eficaz para atingir esses objetivos, ampliando a competitividade e a transparência.

No entanto, a sua aplicação na prática ainda enfrenta desafios, especialmente para municípios com recursos limitados. A "Nova Lei de Licitações" (Lei nº 14.133/2021) buscou consolidar esses avanços, elevando o planejamento a princípio e detalhando ainda mais as etapas, mas exige uma mudança cultural e um investimento em capacitação.

Agora, para fecharmos com chave de ouro e conectarmos esse conhecimento com a realidade de vocês, proponho algumas atividades reflexivas:

1. O Pregão Eletrônico consegue garantir, na prática, mais economicidade do que o presencial? Pense em um exemplo do seu dia a dia.

2. Quais foram os maiores avanços para os gestores públicos após a adoção do Pregão Eletrônico? Compartilhe suas percepções e experiências.

É fundamental que continuemos buscando o aperfeiçoamento contínuo, compreendendo que o Pregão é uma ferramenta poderosa, mas que seu sucesso depende diretamente do nosso compromisso com o planejamento, a capacitação e a ética.