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Seja bem-vindo(a) à aula detalhada sobre Governança nas Contratações Públicas: Conceitos e Fundamentos. Com uma carga horária estimada de 5 horas de estudo, esta aula tem como objetivo aprofundar seu entendimento sobre a importância e os mecanismos da governança no âmbito das aquisições e contratações realizadas pela Administração Pública brasileira, com foco especial na Lei nº 14.133/2021.

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Governança nas Contratações Públicas: Conceitos e Fundamentos

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1. Introdução: A Essencialidade da Governança nas Contratações Públicas

As contratações públicas representam um dos pilares para o funcionamento da Administração Pública, abrangendo a aquisição de bens, serviços e obras que são cruciais tanto para a estrutura interna dos órgãos e entidades quanto para o atendimento das demandas da sociedade. O volume de recursos envolvidos nessas operações é expressivo; somente em 2023, o Poder Executivo Federal realizou contratações que totalizaram R$ 61,56 bilhões, e em 2024, esses gastos já somam R$ 26,61 bilhões. Em uma perspectiva mais ampla, as contratações públicas movimentam cerca de 12% do PIB brasileiro anualmente, o que sublinha a necessidade de um sistema robusto de governança.

Nesse contexto, a governança nas contratações públicas é um tema de alto risco. Problemas de governança, seja no nível de centro de governo ou no âmbito organizacional, podem aumentar significativamente os riscos de desperdício, ineficiência e irregularidades administrativas. Por isso, o aprimoramento contínuo da governança é essencial, pois está diretamente ligado à geração de resultados positivos para a sociedade e ao controle dos elevados gastos públicos. A busca por um ambiente íntegro e confiável, a garantia de alinhamento com o planejamento estratégico e as leis orçamentárias, a promoção de eficiência, efetividade e eficácia, e a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública são alguns dos objetivos primordiais da governança neste campo.

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2. Definição de Governança Pública

A governança é um conceito multifacetado, que se refere aos processos de "governar" um sistema social, seja por meio de leis, normas, poder ou linguagem. No contexto público, sua definição ganha contornos específicos:

• Segundo o Tribunal de Contas da União (TCU): Governança é o sistema pelo qual as organizações são dirigidas e controladas. Pode ser compreendida como o conjunto de ações e responsabilidades exercidas pela alta administração para oferecer orientação estratégica, garantir o alcance dos objetivos, gerenciar riscos e assegurar o uso responsável dos recursos. Ao focar na função de contratações, a governança das contratações públicas é definida como o conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle implementados para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão das contratações, visando agregar valor ao negócio da organização, com riscos aceitáveis.

• Segundo a Doutrina (Portaria Seges/ME 8.678/21 e Conceitos Gerais): Em linha com o TCU, a Portaria Seges/ME 8.678/21 define governança nas contratações públicas como o conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão das contratações públicas, com o objetivo de agregar valor ao negócio do órgão ou entidade e contribuir para o alcance de seus objetivos, com riscos aceitáveis. Mais amplamente, a governança pública é o gerenciamento das relações entre as partes interessadas, com o Estado coordenando a participação de todos na solução de problemas comuns, visando a entrega de serviços públicos de qualidade e o controle social.

• Segundo a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e Contexto Internacional: Embora as fontes não apresentem uma definição direta da OCDE para "governança pública" como um todo, o conceito de governança tem sido amplamente utilizado e disseminado por instituições como a ONU, o FMI e o Banco Mundial desde a década de 1990. A OCDE contribui com discussões sobre "melhoria regulatória" e os Sustainable Governance Indicators (SIG), que avaliam a capacidade de os governos implementarem reformas eficazes e garantirem a viabilidade futura da sociedade. Isso implica que a governança, sob a perspectiva da OCDE, foca em capacidade institucional, transparência e desempenho regulatório para assegurar a sustentabilidade e a confiabilidade das instituições. Uma instituição confiável, por exemplo, minimiza incertezas para os cidadãos e mantém ações consistentes com sua missão.

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3. Diferença entre Governança e Gestão

É fundamental distinguir governança de gestão, embora sejam conceitos complementares e interligados:

• Governança: O TCU esclarece que a governança é a função direcionadora. Ela é responsável por estabelecer a direção a ser tomada, fundamentada em evidências e considerando os interesses da sociedade e das partes interessadas. Envolve as atividades de avaliar, direcionar e monitorar. A governança define "o que deve ser feito" e "o porquê". Suas práticas incluem estabelecer o modelo de governança, promover a integridade e a capacidade de liderança.

• Gestão: Em contrapartida, a gestão é a função realizadora. Ela se encarrega de planejar a forma mais adequada de implementar as diretrizes estabelecidas pela governança, executar os planos e realizar o controle de indicadores e riscos. A gestão foca em "como" as coisas serão feitas. Na governança organizacional, por exemplo, a gestão de riscos e a promoção da gestão estratégica são práticas sob o guarda-chuva da estratégia de governança, que, por sua vez, monitora o desempenho das funções de gestão.

Em suma, a governança é como um "timoneiro" que define o curso e verifica se o navio está na rota, enquanto a gestão é a "tripulação" que executa as manobras para seguir essa rota, garantindo que o navio funcione adequadamente.

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4. Base Normativa e Institucional

A governança nas contratações públicas no Brasil está alicerçada em um arcabouço legal robusto, que busca promover a integridade, a eficiência e a transparência.

• Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos): Esta lei é a base normativa mais recente e essencial. Ela atribui à alta administração dos órgãos e entidades a responsabilidade direta pela governança das contratações. A Lei exige que esses gestores implementem processos e estruturas, incluindo gestão de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os contratos. Seu parágrafo único do art. 11 estabelece que o objetivo é "promover um ambiente íntegro e confiável, assegurar o alinhamento das contratações ao planejamento estratégico e às leis orçamentárias e promover eficiência, efetividade e eficácia em suas contratações". A Lei 14.133/2021 inova ao incentivar a implementação de programas de integridade por parte dos licitantes, tornando-o critério de desempate e condição para reabilitação.

• Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF): Embora não explicitamente mencionada como "LRF" nas fontes para a governança de contratações, os princípios da governança pública, como economicidade, planejamento e accountability (prestação de contas e responsabilidade), são intrinsecamente alinhados aos objetivos da LRF. A busca pela minimização de custos sem comprometimento da qualidade (economicidade) e a alocação responsável dos recursos públicos são pilares tanto da governança quanto da gestão fiscal responsável. O planejamento das contratações anuais e o alinhamento com as leis orçamentárias, exigidos pela nova Lei de Licitações, são práticas que reforçam a responsabilidade fiscal.

• Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação - LAI): A LAI é um pilar fundamental para a transparência nas contratações públicas. A Lei 14.133/2021 consagra expressamente a transparência e a publicidade como princípios aplicáveis, determinando que todos os atos praticados no processo licitatório sejam públicos, com exceção de casos de sigilo imprescindível. A LAI compreende o direito de obter informação primária, íntegra, autêntica e atualizada de interesse coletivo ou geral. A transparência não só possui um papel fundamental no combate à corrupção, mas também viabiliza a contribuição tempestiva da sociedade e dos órgãos de controle, estimulando a cultura de integridade e aprimorando as políticas públicas. Com esse objetivo, foi criado o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP).

• Constituição Federal de 1988 (Art. 37, inciso XXI): A premissa geral da governança nas contratações públicas encontra-se fincada neste artigo, que estabelece os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência como pilares da Administração Pública.

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5. Princípios da Governança Aplicáveis às Contratações

Os princípios que regem as licitações e contratos administrativos, conforme o art. 5º da Lei nº 14.133/2021, são a espinha dorsal de uma boa governança. Dentre eles, destacam-se:

• Transparência: Refere-se à obrigação de tornar públicos os atos praticados nos processos licitatórios, com a divulgação centralizada e obrigatória dos atos, observando o sigilo apenas como exceção. A transparência garante o acesso a informações legítimas e fidedignas, permitindo o controle social e o combate à corrupção. O Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) foi criado com esse objetivo.

• Integridade: Exige dos licitantes, contratados e agentes públicos uma conduta lícita e íntegra, compatível com os bons costumes e as regras da boa administração. A integridade envolve o alinhamento consistente a valores éticos, priorizando o interesse público sobre os privados, e é uma estratégia central para mitigar o desvio do interesse público. Promover um ambiente negocial íntegro e confiável é uma diretriz de governança essencial.

• Responsabilidade (Accountability): Diz respeito à obrigação de pessoas ou entidades que gerenciam recursos públicos de assumir responsabilidades fiscais, gerenciais e programáticas que lhes foram conferidas, e de informar a quem lhes delegou essas responsabilidades. É um mecanismo crucial para a prestação de contas e o controle social.

• Eficiência: Definida como a relação entre os produtos gerados e os custos dos insumos empregados, mantendo padrões de qualidade. No contexto licitatório, a eficiência busca a combinação otimizada de parâmetros para selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração Pública. É um dos objetivos primordiais da governança nas contratações.

• Planejamento: A Lei 14.133/2021 enfatizou o planejamento das contratações, dispondo sobre o Plano de Contratações Anual (PCA) alinhado ao orçamento e à estratégia da organização. Tornou mais robusta a fase preparatória do processo licitatório, com instrumentos como o Estudo Técnico Preliminar (ETP) e o Termo de Referência (TR)/Projeto Básico (PB), que definem a necessidade, os requisitos, a forma de seleção, o modelo de execução e a gestão do futuro contrato. A falta de planejamento adequado pode levar à seleção de plataformas privadas sem a devida justificativa, como observado pelo TCU.

• Competitividade: Conduz o gestor a buscar sempre o maior número de competidores interessados no objeto licitado, vedando exigências que possam restringir o caráter competitivo.

• Isonomia/Igualdade: Assegura tratamento isonômico a todos os licitantes, condição essencial para garantir a competição nos processos licitatórios.

• Economicidade: Minimiza os custos dos recursos utilizados sem comprometer os padrões de qualidade, refletindo a capacidade de gerir adequadamente os recursos disponíveis.

• Desenvolvimento Nacional Sustentável: Uma função estratégica das contratações públicas, que visa contribuir com o desenvolvimento econômico e social do país de forma harmônica com a preservação do meio ambiente, alinhado aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da ONU.

• Segregação de Funções: Envolve a divisão de responsabilidades entre diferentes agentes públicos, para reduzir oportunidades de erros ou fraudes e aumentar a transparência e eficiência.

• Julgamento Objetivo: Impõe que o administrador observe critérios objetivos definidos no edital para julgamento da habilitação e das propostas, afastando fatores subjetivos.

• Segurança Jurídica: Alude à estabilidade das relações jurídicas, proteção do direito adquirido e da coisa julgada, mantendo a confiança na evolução das normas.

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6. Instrumentos Previstos na Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021)

A Lei nº 14.133/2021 introduziu ou reforçou diversos instrumentos essenciais para a governança das contratações públicas:

• Plano de Contratações Anual (PCA): É um instrumento de planejamento que deve estar alinhado ao orçamento e à estratégia da organização. Sua finalidade é promover a gestão estratégica das contratações, identificando as necessidades e prioridades.

• Estudos Técnicos Preliminares (ETP): Parte da fase preparatória, o ETP é fundamental para o planejamento. Nele, são descritas a necessidade da contratação, os requisitos, as quantidades estimadas, o levantamento de mercado, a estimativa de valor, a solução como um todo, justificativas para parcelamento ou não, demonstrativo dos resultados pretendidos, providências da Administração, e descrição de possíveis impactos ambientais. A falta de ETP é uma falha de planejamento.

• Termo de Referência (TR) / Projeto Básico (PB): Também na fase preparatória, detalha o objeto da contratação. Contém a definição do objeto, fundamentação da contratação, descrição da solução, requisitos, modelo de execução e gestão do contrato, critérios de medição e pagamento, formas de seleção do fornecedor e estimativa do valor.

• Análise de Riscos / Matriz de Riscos: A Lei 14.133/2021 exige práticas contínuas e permanentes de gestão de riscos e controle preventivo nas contratações públicas. A alta administração deve estabelecer diretrizes para a gestão de riscos na função de contratações e em cada contratação. A análise de riscos é um dos documentos que devem instruir o processo de contratação direta.

• Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP): Criado pela Lei 14.133/2021, é um instrumento essencial para a gestão eficiente e transparente das contratações públicas, pois centraliza a divulgação obrigatória dos atos. No entanto, sua implementação plena enfrenta desafios como a falta de financiamento permanente, lacunas legais, insuficiência de servidores e incertezas quanto à capacidade de manutenção do Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro), além da falta de integração da base de dados de notas fiscais eletrônicas da Receita Federal.

• Gestão e Fiscalização Contratual: A governança se estende à execução do contrato, exigindo monitoramento contínuo da prestação dos serviços, fornecimento de bens ou execução de obras [58, 6.1.1-6.1.6]. Uma fiscalização eficiente, a exigência de controles internos adequados e a disponibilidade de canais de denúncia são ferramentas que contribuem para o cumprimento das obrigações contratuais e a prevenção de irregularidades. O modelo das três linhas de defesa, integrado por servidores, unidades de assessoramento jurídico e controle interno, e o tribunal de contas, estrutura o controle das contratações públicas.

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7. Exemplos Comparativos (Falhas x Boas Práticas)

A análise de falhas e boas práticas ilustra a importância da governança:

Falhas de Governança (Riscos Identificados pelo TCU):

• PNCP Indisponível/Incompleto: Falhas na implementação do PNCP devido a falta de financiamento, lacunas legais e insuficiência de recursos humanos, comprometendo a eficácia e transparência.

• Uso de Plataformas Privadas Inadequadas: Entes subnacionais que realizam contratações com recursos federais por meio de plataformas eletrônicas privadas que não atendem aos requisitos mínimos de transparência, integridade e segurança da informação. Muitos desses entes não realizam estudos técnicos preliminares para justificar a escolha dessas plataformas, indicando falta de planejamento.

• Remuneração de Plataformas Privadas: Cobrança de taxas dos licitantes ou da administração, o que pode levar à desistência de fornecedores, repasse de custos adicionais, e aumento do risco de conluio, afetando a competitividade e economicidade.

• Ausência de Padrões de Qualidade: Falta de certificação ou padrões de qualidade para a operação de plataformas privadas e sua integração ao PNCP, expondo estados e municípios a riscos de fraude e comprometendo a rastreabilidade e integridade das informações.

• Conluio e Conflito de Interesses: O TCU já identificou casos de apresentação de atestado de capacidade técnica falso, evidenciando conluio, e contratação de empresas de parentes ou cônjuges de gestores públicos, ferindo princípios como moralidade, isonomia e impessoalidade.

• Restrição à Competitividade: Exigências em editais que podem, sem justificativa, limitar a participação e comprometer o caráter competitivo da licitação, como a exigência de escritório em localidade específica sem comprovação de necessidade.

• Falta de Transparência Efetiva: Deficiência na publicização dos atos, como a não concessão de acesso às informações de habilitação dos licitantes, o que compromete a transparência perante os demais competidores.

Boas Práticas de Governança (Objetivos e Ações):

• Aperfeiçoamento Contínuo: Investimento constante no aperfeiçoamento da governança das contratações para gerar resultados positivos e controlar gastos.

• Alinhamento Estratégico e Orçamentário: Garantir que as contratações estejam alinhadas ao planejamento estratégico da organização e às leis orçamentárias.

• Promoção de Integridade: Criação de um ambiente íntegro e confiável, por meio de programas de integridade, identificação e gerenciamento de conflitos de interesse, e treinamento sobre valores éticos.

• Eficiência e Vantajosidade: Direcionar a gestão para escolher a proposta mais vantajosa, assegurar tratamento isonômico e justa competição, e evitar sobrepreço ou superfaturamento.

• Inovação e Sustentabilidade: Incentivar a inovação e o desenvolvimento sustentável no país.

• Regulamentação e Padrões: Estabelecer critérios claros e transparentes para o uso de plataformas privadas de licitação, com padrões de qualidade e certificação para garantir segurança e rastreabilidade.

• Capacitação e Tecnologia: Promover programas de capacitação contínua para servidores e investir em sistemas integrados de gestão para monitoramento em tempo real, simplificação e rapidez.

• Planejamento Robusto: Realizar estudos técnicos preliminares detalhados e planos de contratação anuais para justificar as escolhas e maximizar a efetividade.

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8. Atividade Prática: Estudo de Caso Fictício

Cenário:

A Prefeitura do município de "Águas Claras", com cerca de 15.000 habitantes, precisa adquirir 500 computadores para equipar escolas municipais. O Prefeito, visando agilidade, instruiu a equipe de licitação a utilizar uma plataforma eletrônica privada indicada por um vereador, sem a realização de Estudos Técnicos Preliminares (ETP) formais. A equipe jurídica alertou sobre a falta de detalhamento dos requisitos técnicos dos computadores no Termo de Referência e a ausência de um mapa de riscos. Além disso, a plataforma privada escolhida remunera-se cobrando uma taxa de cada empresa participante do certame, e não há regulamentação municipal ou padrões de qualidade para o uso de tais plataformas. Durante o processo, percebeu-se que uma das empresas participantes tem como sócio um parente de um dos membros da comissão de licitação.

Questões para Análise:

1. Identifique as principais falhas de governança nas contratações públicas presentes neste caso, justificando com base nos conceitos e princípios estudados.

2. Quais princípios da Lei nº 14.133/2021 foram violados?

3. Proponha medidas corretivas e preventivas que a Prefeitura de "Águas Claras" poderia adotar, com base nos instrumentos e boas práticas de governança discutidos, para garantir a lisura e a eficiência dessa contratação.

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9. Conclusão

A governança nas contratações públicas transcende a mera conformidade legal; ela é um instrumento estratégico fundamental para a modernização do Estado, a melhoria da eficiência administrativa e a promoção de um ambiente negocial mais justo e responsável. A Lei nº 14.133/2021, ao atribuir à alta administração a responsabilidade pela governança e ao instituir mecanismos como o PCA, ETP, gestão de riscos e o PNCP, sinaliza um caminho claro para a otimização dos processos licitatórios.

Ao adotar práticas de integridade, transparência, responsabilidade e um planejamento robusto, a Administração Pública não apenas mitiga riscos de fraude e corrupção, mas também fortalece a confiança da sociedade e assegura que os vultosos recursos públicos sejam empregados em benefício do interesse coletivo. O desafio, sobretudo para municípios menores, reside na superação de obstáculos como a falta de pessoal especializado e o baixo investimento em capacitação e tecnologia, mas as ferramentas e diretrizes estão postas para construir um Estado mais ético, eficiente e conectado às demandas contemporâneas de desenvolvimento e sustentabilidade.

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10. Referências Bibliográficas

• BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Estabelece normas gerais de licitação e contratação para as Administrações Públicas. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 1 abr. 2021. Disponível em:. Acesso em: 11/09/2025.

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