Introdução

Sejam bem-vindos à nossa aula sobre o Plano Anual de Contratações (PCA), um instrumento fundamental da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, a Lei nº 14.133/2021. Ao longo das próximas 8 horas, vamos desvendar o conceito, a importância, as etapas de elaboração, as responsabilidades envolvidas, a integração com o planejamento governamental e as ferramentas tecnológicas que apoiam o PCA, além de analisar boas práticas e desafios práticos.

O PCA surge como um marco no planejamento das contratações públicas, visando a uma gestão mais eficiente, transparente e alinhada aos objetivos estratégicos da Administração Pública. Entender o PCA é crucial para todos os agentes públicos envolvidos no ciclo de contratações, pois ele é a base para a racionalização, a previsibilidade e a melhor alocação dos recursos públicos.

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Conceito e Fundamentos Legais do PCA

Iniciamos nossa jornada compreendendo o que é o PCA e qual sua base legal.

1.1. O que é o Plano Anual de Contratações (PCA)?

O Plano de Contratações Anual (PCA), também conhecido em alguns normativos como Plano Anual de Contratações (PAC), é um documento estratégico que consolida todas as demandas de compras e contratações que um órgão ou entidade planeja realizar no exercício subsequente ao de sua elaboração. Ele abrange a aquisição de bens, a contratação de serviços (incluindo serviços de engenharia) e a realização de obras, bem como soluções de tecnologia da informação.

Mais do que um simples registro de intenções, o PCA é uma ferramenta de governança que permite uma visão antecipada e sistêmica das demandas e necessidades da organização. Sua finalidade é subsidiar a administração na tomada de decisões e no planejamento das contratações públicas. O processo de trabalho para elaborar, executar e acompanhar o PCA é chamado de planejamento anual das contratações.

Historicamente, a necessidade de um documento que materializasse um plano de contratações foi reforçada a partir de auditorias do Tribunal de Contas da União (TCU), visando identificar a situação da governança e gestão de aquisições nos órgãos públicos, tendo como um marco o Acórdão TCU Plenário nº 2.622, de 2015.

1.2. Fundamentos Legais na Lei nº 14.133/2021

A Lei nº 14.133/2021, a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, previu explicitamente o Plano de Contratações Anual. Sua regulamentação no âmbito federal se deu pelo Decreto nº 10.947/2022. Para os órgãos e entidades da Administração Pública direta e autárquica do Estado de São Paulo, por exemplo, o PCA está regulamentado pelo Decreto nº 67.689/2023.

Dispositivos chave na Lei nº 14.133/2021:

• Art. 11, Parágrafo único: A alta administração do órgão ou entidade é responsável pela governança das contratações, devendo implementar processos e estruturas para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e contratos, com o intuito de alcançar os objetivos estabelecidos, promover um ambiente íntegro e confiável, assegurar o alinhamento das contratações ao planejamento estratégico e às leis orçamentárias, e promover eficiência, efetividade e eficácia.

• Art. 12, inciso VII: Prevê que, a partir de documentos de formalização de demandas, os órgãos responsáveis pelo planejamento de cada ente federativo poderão, na forma de regulamento, elaborar plano de contratações anual. O objetivo é racionalizar as contratações, garantir o alinhamento com o planejamento estratégico e subsidiar a elaboração das leis orçamentárias. O termo "poderá" deve ser entendido como poder/dever, não podendo a alta administração interpretar como facultativo não elaborar o PCA, em razão das diretrizes do Conselho Nacional de Justiça (CNJ).

• Art. 12, § 1º: Determina que o plano de contratações anual deverá ser divulgado e mantido à disposição do público em sítio eletrônico oficial e será observado pelo ente federativo na realização de licitações e na execução dos contratos.

• Art. 18, caput e § 1º, inciso II: Estabelece que a fase preparatória do processo licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias. O Estudo Técnico Preliminar (ETP) deve conter a demonstração da previsão da contratação no PCA.

• Art. 174, § 2º, inciso I: Cria o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), sítio eletrônico oficial que conterá, entre outras informações, os planos de contratação anuais.

A Nova Lei ampliou o escopo do PCA, que antes podia ser restrito a obras e serviços de engenharia, para contemplar todos os objetos de contratação. Além disso, tornou a elaboração do PCA obrigatória no âmbito federal, independentemente do valor da aquisição.

1.3. Contratações Dispensadas de Registro no PCA

É importante notar que nem todas as contratações precisam ser registradas no PCA. São dispensadas do registro:

1. Informações classificadas como sigilosas, conforme a Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação).

2. Contratações realizadas por meio de concessão de suprimento de fundos, nas hipóteses previstas na legislação pertinente.

3. Hipóteses de dispensa de licitação específicas dos incisos VI, VII e VIII do caput do art. 75 da Lei nº 14.133/2021 (que incluem guerra, emergência, calamidade pública).

4. Pequenas compras e prestação de serviços de pronto pagamento, de que trata o § 2º do art. 95 da Lei nº 14.133/2021.

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Objetivos e Importância Estratégica do PCA

O PCA é uma ferramenta fundamental que impacta diretamente a governança das contratações públicas. Seus objetivos são múltiplos e convergentes para a otimização da gestão pública.

2.1. Racionalização e Centralização das Contratações

Um dos principais objetivos é racionalizar as contratações, promovendo compras centralizadas e compartilhadas. Ao consolidar as demandas, os órgãos podem identificar necessidades comuns e realizar aquisições em conjunto, o que leva a:

• Economia de escala: Compras em maior volume geralmente resultam em preços unitários mais baixos.

• Padronização de produtos e serviços: Facilita a gestão e a manutenção, além de reduzir a diversidade de itens no estoque.

• Redução de custos processuais: Um único processo licitatório para atender a múltiplas demandas diminui o trabalho administrativo.

A identificação da fragmentação das compras, por meio dos planos de contratações, possibilita estimular contratações compartilhadas.

2.2. Prevenção do Fracionamento de Despesas

O PCA auxilia a evitar o fracionamento indevido de despesas. O fracionamento ocorre quando diversas contratações de objetos da mesma natureza, no mesmo exercício, são realizadas por dispensa de licitação por baixo valor, mas que, somadas, ultrapassariam os limites estabelecidos pela lei, exigindo um processo licitatório mais robusto. O plano anual permite identificar possíveis compras recorrentes, atuando como um controle para mitigar esse risco.

2.3. Alinhamento com o Planejamento Estratégico e Governamental

O PCA é um instrumento essencial para garantir o alinhamento das contratações com o planejamento estratégico organizacional e outros instrumentos de governança existentes. Isso significa que as contratações previstas devem estar em conformidade com os objetivos organizacionais, com o Plano de Logística Sustentável (PLS), e com as diretrizes do Plano Plurianual (PPA) e da Estratégia de Governo Digital (EGD), evitando a execução de contratações sem vinculação aos planos institucionais. A alta administração é responsável pela governança das contratações e deve assegurar esse alinhamento.

2.4. Subsídio para Elaboração das Leis Orçamentárias

Outro objetivo crucial é subsidiar a elaboração das leis orçamentárias, incluindo a Lei Orçamentária Anual (LOA). O PCA oferece um nível de detalhamento maior das contratações propostas em comparação com a proposta orçamentária, que muitas vezes consolida as despesas. Assim, o plano permite que a autoridade responsável pela aprovação tenha conhecimento sobre o que será contratado e com qual objetivo, indo além dos valores consolidados a serem gastos. Os valores estimados com as contratações, juntamente com outros gastos previstos, servem para elaborar a proposta de orçamento da organização federal, que é apreciada pelo Congresso Nacional.

2.5. Sinalização ao Mercado Fornecedor e Aumento da Competitividade

O PCA sinaliza as intenções de contratação da Administração Pública ao mercado fornecedor. Ao conhecer previamente o provável cronograma das licitações e as demandas futuras, os potenciais fornecedores podem se planejar adequadamente, aumentando o diálogo com o mercado, incrementando a competitividade e, consequentemente, possibilitando a obtenção de melhores preços e condições.

2.6. Transparência e Controle Social

A publicação do PCA no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) e nos sítios eletrônicos oficiais dos órgãos garante a transparência das contratações. Essa medida permite que a sociedade e os órgãos de controle tenham acesso a informações detalhadas sobre as aquisições e serviços planejados, promovendo o controle social e a accountability sobre os gastos públicos.

2.7. Eficiência e Melhoria da Governança

Em síntese, o PCA auxilia a organização a realizar uma gestão mais eficiente dos recursos públicos, utilizando o orçamento de forma mais eficaz, evitando gastos desnecessários e garantindo a efetividade das contratações. Ele maximiza os resultados institucionais através da melhoria da governança e gestão das contratações. O planejamento, alinhado às estratégias da organização, permite traçar um caminho para atingir os objetivos de forma mais eficiente e efetiva.

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Detalhamento das Etapas de Elaboração do PCA – Levantamento e Consolidação

A elaboração do PCA é um processo estruturado que envolve várias etapas interligadas, começando pelo levantamento das necessidades.

3.1. Levantamento de Necessidades: O Documento de Formalização de Demanda (DFD)

O ponto de partida para a elaboração do PCA é o levantamento detalhado das necessidades do órgão. Este processo exige a colaboração de todos os setores e unidades administrativas. As demandas são formalizadas por meio do Documento de Formalização de Demanda (DFD). Para organizações da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, o DFD é confeccionado no Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contratações (PGC).

O requisitante, agente ou unidade responsável por identificar a necessidade e requerer a contratação, preenche o DFD. Os DFDs podem ser padronizados para garantir que contenham as informações necessárias à correta compreensão do requerimento.

Informações mínimas que devem constar no DFD (e, consequentemente, no PCA):

• Justificativa da necessidade da contratação: Por que a contratação é necessária?

• Descrição sucinta do objeto: Uma descrição breve do que será contratado. É importante ressaltar que a descrição do objeto no PCA deve ser sucinta.

• Quantidade a ser contratada: Quando aplicável, deve refletir a projeção de consumo anual.

• Estimativa preliminar do valor da contratação: Realizada por meio de um procedimento simplificado.

    ◦ Flexibilização do nível de detalhamento: Para soluções conhecidas, a estimativa pode ser mais detalhada. Para soluções novas ou complexas, o grau de incerteza é maior e as estimativas de quantidade e preço podem ser mais flexíveis, podendo ocorrer de forma mais detalhada, por meio de procedimento simplificado, ou mediante a informação do valor estimado de uma classe de materiais ou serviços (ex: material de escritório). O Acórdão 1.637/2021-TCU-Plenário recomendou essa flexibilização à Seges/ME, que foi incorporada no Decreto 10.947/2022.

• Indicação da data pretendida para a conclusão da contratação: Para evitar prejuízos ou descontinuidade das atividades.

• Grau de prioridade da contratação: Classificado como baixo, médio ou alto, de acordo com metodologia estabelecida pelo órgão. Itens de alta prioridade podem exigir justificativa específica e DFDs separados.

• Indicação de vinculação ou dependência com o objeto de outro DFD: Para determinar a sequência das contratações.

• Nome da área requisitante ou técnica com a identificação do responsável.

Os itens semelhantes (da mesma natureza) devem ser agrupados em um mesmo DFD. O requisitante é o responsável por reunir as demandas e elaborar o DFD. Em alguns casos, o solicitante (docentes e funcionários administrativos, por exemplo) demanda do requisitante a elaboração do DFD.

3.2. Consolidação das Demandas

Após o preenchimento dos DFDs pelos requisitantes, o Setor de Contratações (unidade responsável pelo planejamento, coordenação e acompanhamento das ações destinadas às contratações) recebe e consolida as demandas.

Atribuições do setor de contratações na consolidação:

• Avaliar a adequação dos dados registrados nos DFDs e planilhas consolidadas das áreas.

• Agrupar, sempre que possível, os DFDs com objetos de mesma natureza, visando à racionalização de esforços, economia de escala e mitigação do risco de fracionamento de despesas.

• Adequar e consolidar o plano de contratações anual, observando os objetivos.

• Elaborar o calendário de contratação, por grau de prioridade da demanda, considerando a data estimada para o início do processo de contratação e a disponibilidade orçamentária e financeira. O calendário de compras é uma boa prática recomendada pelo TCU.

O prazo para a consolidação pode variar; na Assembleia Legislativa do Estado do Ceará (Alece), por exemplo, é de 2 a 30 de abril. O setor de contratações deve concluir a consolidação e encaminhar para aprovação da autoridade competente até a primeira quinzena de junho no Estado de São Paulo.

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Detalhamento das Etapas de Elaboração do PCA – Priorização, Orçamento e Aprovação

Continuamos com as etapas de elaboração, focando na tomada de decisão sobre o que será contratado e como isso se encaixa no orçamento.

4.1. Priorização das Contratações

A priorização é uma etapa crítica, pois assegura que o plano contribua para o atingimento das metas organizacionais. É importante a atuação de um comitê gestor ou colegiado representativo dos diversos setores da organização para decidir sobre as priorizações. Este comitê pode, por exemplo, estabelecer prioridades de acordo com a estratégia organizacional.

O grau de prioridade ("baixo", "médio" ou "alto") é indicado no DFD. Demanda de "alta" prioridade significa que sua inviabilidade inviabiliza uma atividade fim, e deve ser justificada.

4.2. Compatibilização com o Orçamento

Após a consolidação e priorização, o PCA deve ser compatibilizado com o orçamento. O setor de Contabilidade e Financeiro é responsável por avaliar o PCA consolidado e realizar a previsão/alocação orçamentária para sua execução.

É fundamental distinguir o PCA do planejamento orçamentário. Enquanto a proposta orçamentária oferece uma visão consolidada de despesas, o PCA contempla um nível de detalhamento maior das contratações. O PCA serve como base para a elaboração da proposta orçamentária e, posteriormente, deve ser ajustado para se adequar aos limites de orçamento estabelecidos para a organização.

4.3. Aprovação do PCA

A área de contratações encaminha o PCA para a apreciação do comitê de contratações (se houver) e posterior aprovação pela autoridade competente. Se não houver comitê, o envio é direto à autoridade.

A autoridade competente (agente público responsável por autorizar a abertura de processos de licitação, celebração de contratos ou ordenação de despesas) aprova as contratações previstas no PCA. Para a Administração Pública Federal, o prazo para aprovação é até a primeira quinzena de maio do ano de elaboração do plano. No Estado de São Paulo, a aprovação pela autoridade competente ocorre até o final de junho.

Durante esta fase, a autoridade competente pode aprovar os itens, reprová-los ou devolvê-los ao setor de contratações para que sejam feitas adequações junto às áreas requisitantes ou técnicas.

No exemplo da EACH/USP, o PCA é submetido à Diretoria (Diretor e Vice) como autoridade competente para aprovação inicial e envio ao Conselho Técnico Administrativo (CTA), que faz a aprovação final, compatível com a distribuição orçamentária anual da Unidade.

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Hora 5: Publicação e Acompanhamento do PCA (1 hora)

A efetividade do PCA não se encerra com sua aprovação; ela depende de sua publicidade e de um monitoramento contínuo.

5.1. Publicação do PCA

Após a aprovação pela autoridade competente, o PCA é automaticamente disponibilizado no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP). O PNCP é o sítio eletrônico oficial destinado à divulgação de informações sobre as contratações públicas.

Além da publicação no PNCP, os órgãos e entidades devem disponibilizar, em seus sítios eletrônicos, o endereço de acesso ao seu PCA no PNCP, no prazo de quinze dias contados da data de encerramento das etapas de aprovação, revisão e alteração. Essa medida visa garantir a transparência das contratações que serão realizadas, permitindo que os interessados (sociedade, fornecedores, órgãos de controle) tenham acesso a essas informações.

5.2. Acompanhamento e Revisão do PCA

É essencial realizar um acompanhamento contínuo da implementação do PCA para possibilitar os ajustes necessários e assegurar sua completa execução. O acompanhamento periódico permite a correção de desvios.

O Decreto nº 10.947/2022 (federal) e o Decreto nº 67.689/2023 (SP) determinam a elaboração de relatórios de gestão de riscos a cada dois meses. Este relatório é fundamental para monitorar os riscos associados à possibilidade de que alguns itens do plano não sejam efetivamente contratados até o final do ano fiscal. A frequência mínima é bimestral, devendo ocorrer, por exemplo, em julho, setembro e novembro. Este relatório deve ser encaminhado à autoridade máxima para a adoção de medidas corretivas.

O PCA não é um instrumento engessado. Durante o ano de sua elaboração e execução, o plano pode ser revisado e alterado por meio de inclusão, exclusão ou redimensionamento de itens.

• Revisões durante a elaboração: Podem ocorrer no período de adequação à proposta orçamentária e, posteriormente, para adequação ao orçamento aprovado na LOA.

• Alterações durante a execução: Podem ser realizadas, mediante justificativa aprovada pela autoridade competente. Demandas que não constem no PCA inicialmente podem ser incluídas mediante justificativa e revisão.

Demandas supervenientes (que não existiam no momento da elaboração) ou não previstas (que existiam, mas permaneceram ocultas) podem ser contratadas excepcionalmente, desde que devidamente justificadas, aprovadas pela autoridade competente e alinhadas à estratégia, com lastro orçamentário. Nesses casos, a inclusão no PCA vigente para fins de monitoramento é necessária.

Ao final do ano, as contratações planejadas e não realizadas devem ser justificadas quanto aos motivos de sua não consecução e, se ainda necessárias, incorporadas ao PCA do ano subsequente.

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Agentes Públicos Envolvidos e Integração com o Planejamento Governamental

A execução do PCA é um esforço colaborativo que exige a participação e coordenação de diversos agentes públicos, além de uma integração sólida com os instrumentos de planejamento macro do governo.

6.1. Responsabilidades dos Agentes Públicos Envolvidos no Processo

A clareza nas atribuições e responsabilidades é fundamental para o sucesso do PCA. Os principais atores envolvidos, conforme a Lei nº 14.133/2021 e seus regulamentos, incluem:

• Solicitante (ou Usuário Final): Docentes, funcionários administrativos ou qualquer servidor que identifique a necessidade de bens ou serviços para o funcionamento do órgão. Eles demandam a elaboração do DFD ao requisitante.

• Requisitante: Agente ou unidade responsável por identificar a necessidade e requerer a contratação de bens, serviços e obras. No exemplo da EACH/USP, são servidores técnico-administrativos formalmente designados, que reúnem as demandas dos solicitantes, elaboram o DFD e a planilha consolidada de demandas de sua área. O requisitante pode também atuar como área técnica.

• Área Técnica: Agente ou unidade com conhecimento técnico-operacional sobre o objeto demandado, responsável por analisar o DFD, promover a agregação de valor e a compilação de necessidades de mesma natureza. O DFD pode ser remetido à área técnica para análise e complementação de informações.

• Setor de Contratações: Unidade responsável pelo planejamento, coordenação e acompanhamento das ações destinadas às contratações. É responsável por avaliar a adequação dos DFDs, agrupar itens, definir modalidades de contratação, elaborar a agenda de contratações, submeter o PCA ao financeiro e realizar a publicação no site do órgão. No caso da Alece, o Núcleo de Planejamento de Aquisições é encarregado de planejar, coordenar e operacionalizar as atividades relacionadas à aquisição de bens e serviços.

• Contabilidade e Financeiro: Responsáveis por identificar necessidades próprias, avaliar o PCA consolidado, realizar a previsão/alocação orçamentária para sua execução e submeter o PCA com a previsão orçamentária para análise da autoridade competente.

• Comitê de Contratações (ou Colegiado): Embora não seja sempre obrigatório, sua atuação é uma boa prática para decidir acerca das priorizações e assegurar o alinhamento do plano às metas organizacionais. No Senado Federal, o Comitê de Contratações aprova anualmente o PCA, estabelece prioridades, acompanha a execução e decide sobre alterações.

• Autoridade Competente: Agente público responsável por autorizar a abertura de licitações, celebração de contratos ou ordenação de despesas. É quem aprova a priorização das demandas, avalia e submete o PCA para aprovação, autoriza a publicação no site e, se for o caso, no PNCP.

• Conselho Técnico Administrativo (CTA): Em algumas estruturas, como na EACH/USP, é o responsável pela aprovação final do PCA, compatível com a distribuição orçamentária anual da Unidade.

• Alta Administração: Responsável pela governança das contratações, devendo implementar processos e estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos.

O TCU recomenda que os órgãos estabeleçam normativo interno e/ou processo de trabalho relativo ao PCA, contemplando a definição das atribuições, responsabilidades e prazos para execução das etapas de elaboração e aprovação do plano, bem como para o processo de gestão de sua execução.

6.2. Integração do PCA com Instrumentos de Planejamento Governamental

O PCA não é um instrumento isolado, mas parte de um sistema mais amplo de planejamento governamental. Ele deve estar alinhado e integrado com diversos outros planos e leis.

• Plano Plurianual (PPA): O PCA deve considerar o PPA, que estabelece as diretrizes, objetivos e metas de médio prazo da administração pública. A ausência de consideração do PPA na elaboração do PCA pode levar à execução de contratações sem vinculação aos planos de governo.

• Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): Embora não explicitamente detalhada nos fontes fornecidas, a LDO, que estabelece as metas e prioridades para o exercício financeiro seguinte e orienta a elaboração da LOA, é um instrumento crucial para o planejamento orçamentário. O PCA, ao subsidiar a LOA, indiretamente se alinha à LDO.

• Lei Orçamentária Anual (LOA): O PCA é fundamental para subsidiar a elaboração da LOA. Os valores estimados nas contratações do PCA compõem a proposta orçamentária, que, após aprovação do Congresso Nacional, se materializa na LOA. Após a publicação da LOA, o PCA deve ser revisado e ajustado para se adequar ao orçamento aprovado para o exercício.

• Plano de Logística Sustentável (PLS): O PCA deve estar alinhado à estratégia organizacional e ao Plano de Logística Sustentável. Isso garante que as contratações previstas estejam em conformidade com os objetivos de sustentabilidade e racionalização.

• Plano Diretor de Tecnologia da Informação (PDTI) e Estratégia de Governo Digital (EGD): Semelhantemente ao PPA e PLS, o PCA deve considerar esses planos para garantir que as contratações de TI estejam alinhadas às diretrizes e estratégias digitais da organização.

A falta de consideração desses planos externos e internos pode levar à execução de contratações sem vinculação institucional e à ausência de investimentos em iniciativas que contribuam para o alcance dos objetivos estabelecidos, representando um risco significativo.

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Ferramentas Tecnológicas, Boas Práticas e Erros Comuns

Nesta seção, exploraremos as ferramentas que facilitam a gestão do PCA, as melhores práticas recomendadas e os equívocos que devem ser evitados.

7.1. Ferramentas Tecnológicas Disponíveis

A tecnologia desempenha um papel crucial na otimização da elaboração e gestão do PCA.

• Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contratações (PGC): É a ferramenta eletrônica oficial disponibilizada pelo Governo Federal para o lançamento de itens e o gerenciamento dos planos anuais, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. Ele faz parte da plataforma do Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (SIASG). O PGC orienta cada etapa do PCA, desde a coleta de demandas até a consolidação final.

• Portal de Compras do Governo Federal (ComprasNet): O PGC está disponível no Portal de Compras do Governo Federal (https://www.gov.br/compras/pt-br). A ferramenta StartGov, por exemplo, oferece um sistema colaborativo com workflow guiado e integração com o PNCP, utilizando IA para auxiliar na justificativa das demandas e na colaboração estruturada.

• Painel de Compras: No site Painel de Compras (https://paineldecompras.economia.gov.br/), é possível filtrar por Unidade Administrativa de Serviços Gerais (UASG) e visualizar informações registradas no SPGC. Isso facilita a identificação de demandas comuns entre órgãos, estimulando contratações compartilhadas e economia de escala.

• Sistemas de Catalogação de Material (CATMAT) e Serviço (CATSER): São bases de dados do SIASG que identificam materiais e serviços licitados e adquiridos pela Administração Pública Federal. O lançamento de itens no PGC requer a indicação desses códigos. No entanto, a exigência de detalhamento pormenorizado no início do processo, utilizando esses códigos, pode tornar a operacionalização "enfadonha e trabalhosa", dificultando o planejamento e a efetividade do PCA, especialmente quando a solução ainda não está definida. Sugere-se flexibilizar essa exigência no PGC, usando classificações mais genéricas inicialmente.

7.2. Boas Práticas e Recomendações do TCU/CGU

Para garantir a efetividade do PCA, diversas boas práticas e recomendações foram estabelecidas e incentivadas por órgãos de controle como o TCU e a Controladoria-Geral da União (CGU):

• Formalização Interna e Processo de Trabalho: O TCU recomenda a adoção de um normativo interno e/ou processo de trabalho claro sobre o PCA, que defina atribuições, responsabilidades e prazos para todas as etapas, desde a elaboração até a gestão da execução.

• Calendário de Compras: Elaborar um calendário de compras que inclua a duração estimada do processo de contratação (fase interna e externa) e a data esperada para o início, além da data desejada da contratação/renovação.

• Plano de Comunicação Interna: Implementar um plano de comunicação interna para divulgar o PCA, sua importância e fases, alertando os responsáveis sobre os prazos.

• Governança e Comitê Gestor: A atuação de um comitê gestor ou colegiado representativo é crucial para decidir sobre priorizações e assegurar o alinhamento com as metas organizacionais.

• Mapeamento Detalhado de Necessidades: O primeiro passo é um mapeamento minucioso das necessidades de todos os setores para criar uma base sólida para o PCA.

• Definição de Objetivos e Metas Claras: Estabelecer objetivos e metas concretas para ter uma visão nítida do que se deseja alcançar e parâmetros para medir o sucesso.

• Monitoramento Frequente: Desenvolver uma estratégia de monitoramento constante, garantindo que os objetivos sejam alcançados e que ajustes sejam feitos quando necessário. Isso inclui os relatórios bimestrais de gestão de riscos.

• Análise de Riscos e Planos de Contingência: Identificar possíveis desafios e ameaças e desenvolver planos de contingência para estar preparado para imprevistos, minimizando impactos negativos.

• Engajamento e Comunicação Efetiva: Envolver todas as partes interessadas, comunicar os objetivos, estratégias e metas para garantir o engajamento e alinhamento de todos os envolvidos.

• Controles Internos para Contratações Diretas e Emergenciais: Instituir controles para monitorar contratações diretas e mitigar riscos de contratações emergenciais indevidas, como mecanismo para controlar o nível mínimo de estoque de materiais essenciais e alertar sobre a necessidade de renovação de contratos ou novas licitações.

• Simplificação de Mecanismos Operacionais: Buscar simplificar os mecanismos que auxiliam na operacionalização do PCA, desde sua construção até seu acompanhamento, o que traz mais benefícios para a governança pública.

• Ciclo PDCA: Utilizar o ciclo PDCA (Plan, Do, Check, Act – planejar, fazer, checar e agir) para promover a melhoria contínua dos processos do PCA.

7.3. Erros Comuns a Serem Evitados

A inobservância de alguns aspectos pode comprometer a eficácia do PCA, transformando-o em um mero formalismo. Os principais riscos e erros comuns incluem:

• Elaboração do PCA sem considerar planos externos e internos: Não alinhar o PCA com o PPA, EGD, PEI (Plano Estratégico Institucional), PLS e PDTI pode levar a contratações sem vinculação institucional e investimentos desalinhados.

• Desconhecimento das demandas para o ano subsequente: Isso resulta na impossibilidade de planejar adequadamente, levando a um número elevado de contratações emergenciais (dispensas de licitação).

• Fracionamento indevido de despesa: Realizar várias contratações diretas de objetos de mesma natureza que, somadas, ultrapassam os limites de dispensa, gerando ilegalidade. O PCA é uma ferramenta importante para evitar isso.

• PCA elaborado pro forma: Quando o PCA é feito apenas para cumprir exigências legais, sem envolvimento dos diversos setores organizacionais. Isso leva ao desconhecimento do volume de recursos necessários, orçamento inadequado e falta de visão sistêmica.

• Falta de visão sistêmica e priorização inadequada: Impede a organização e priorização das contratações, resultando em investimentos não prioritários, soluções incompletas e atrasos em projetos.

• Pouco entendimento sobre a importância do PCA e monitoramento inadequado: Leva à dificuldade de gerenciar contratações, acompanhar gastos e processos, identificar não-realização de contratações (e remanejar orçamento) ou adotar ações corretivas, concentrando contratações no fim do ano.

• Dificuldade de planejar o fluxo de trabalho da área de contratações: O desconhecimento das demandas pode resultar em processos de contratação apressados, atrasos no atendimento, acúmulo de licitações no último trimestre e desmotivação dos agentes.

• Perda de oportunidade de aumentar competitividade: Não informar o mercado fornecedor sobre as contratações previstas pode diminuir a competitividade e levar a preços menos vantajosos.

• Perda de oportunidade de contratações compartilhadas: O desconhecimento das demandas comuns impede a realização de compras conjuntas, resultando em desperdício de recursos e valores mais altos.

• Dificuldade de operacionalização pelo sistema (PGC): A exigência de detalhamento item a item com códigos CATMAT e CATSER pode travar o processo e desvirtuar o objetivo do planejamento inicial, exigindo muito tempo para pesquisas de códigos e especificações que ainda não estão totalmente definidas.

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Estudo de Caso Prático

Para consolidar nosso aprendizado, vamos analisar um estudo de caso prático e, em seguida, recapitular os principais pontos da aula.

8.1. Estudo de Caso Prático: Elaboração de um PCA na Câmara Municipal de Santana dos Garrotes – PB

Vamos analisar o processo de elaboração do Plano de Contratação Anual (PCA) para o exercício de 2025 da Câmara Municipal de Santana dos Garrotes - PB.

Contexto e Importância:

• A Lei nº 14.133/2021, a Nova Lei de Licitações, impôs a criação do PCA para assegurar a eficiência e a transparência nas contratações públicas.

• O planejamento é reconhecido como função essencial e atividade contínua da Administração Pública, sendo um instrumento fundamental para estabelecer prioridades e estratégias para a melhor alocação de recursos.

• O PCA é relevante para a Câmara Legislativa, permitindo demonstrar detalhadamente as intenções de contratação para o ano de 2025, desde as estimativas de necessidades até os itens e serviços que poderão ser adquiridos, em conformidade com o princípio da transparência.

Objetivos do PCA para a Câmara Municipal:

• Definir as contratações a serem realizadas ou renovadas no próximo exercício, oferecendo suporte à administração na tomada de decisões.

• Assegurar a integração com o planejamento estratégico e orçamentário, realizando um levantamento prévio.

• Considerar a realização de compras compartilhadas, aproveitando novas oportunidades de ganho de escala.

• Comunicar ao mercado fornecedor o interesse da administração, permitindo que se preparem para os processos licitatórios.

• Alcançar maior previsibilidade na gestão através do calendário de licitações, garantindo cumprimento de prazos e melhor alocação da força de trabalho.

• Maximizar resultados institucionais pela melhoria da governança e gestão das contratações.

• Assegurar maior transparência e controle com a publicação do Plano.

Metodologia de Elaboração:

• Levantamento de Necessidades: Os setores requisitantes enviaram suas demandas de acordo com as necessidades específicas de cada área.

• Análise e Elaboração: A equipe de planejamento, composta por servidores experientes em licitações, gestão e fiscalização de contratos, recebeu e analisou cuidadosamente essas demandas.

• Base em Aquisições Anteriores: Foi estabelecida uma metodologia de trabalho baseada nas aquisições e contratações realizadas em exercícios anteriores.

Exemplos de Itens e Justificativas Previstas no PCA 2025 da Câmara: O plano apresenta uma lista de contratações previstas, com suas justificativas e períodos estimados para realização (geralmente 1º ou 2º trimestre), demonstrando a aplicação prática do conceito do DFD.

1. Contratação de empresa especializada em Transparência Pública:

    ◦ Justificativa: Fundamental a transparência nos Órgãos Públicos, para atender recomendações dos Órgãos de Controle.

    ◦ Período Estimado: 1º Trimestre.

2. Aquisição de combustível (gasolina):

    ◦ Justificativa: Fornecer combustível para veículos da Câmara, atendendo tarefas administrativas, demandas de vereadores e deslocamentos.

    ◦ Período Estimado: 1º Trimestre.

3. Serviços de Gestão de Redes Sociais:

    ◦ Justificativa: Fortalecer a presença digital, divulgar ações e projetos com conteúdos visuais de alta qualidade, atraindo e engajando o público.

    ◦ Período Estimado: 1º Trimestre.

4. Aquisição de gêneros alimentícios:

    ◦ Justificativa: Abastecer o estoque da cozinha, para não prejudicar o bom andamento do trabalho.

    ◦ Período Estimado: 2º Trimestre.

5. Contratação de serviços de locação de veículo:

    ◦ Justificativa: Atender demandas de transporte, garantindo eficiência, segurança e suporte às atividades.

    ◦ Período Estimado: 1º Trimestre.

6. Controle de Gastos com Combustíveis, Peças e Serviços Veiculares:

    ◦ Justificativa: Otimizar e padronizar o monitoramento de despesas da frota, garantindo transparência, economia e eficiência.

    ◦ Período Estimado: 1º Trimestre.

7. Fornecimento de energia elétrica e prestação de serviço público de energia elétrica:

    ◦ Justificativa: Necessidade vital para o eficaz desempenho das funções operacionais e administrativas.

    ◦ Período Estimado: 1º Trimestre.

8. Aquisição de material de expediente:

    ◦ Justificativa: Possuir reserva para não prejudicar o processo de trabalho dos Setores Administrativos.

    ◦ Período Estimado: 2º Trimestre.

9. Serviços Advocatícios:

    ◦ Justificativa: Garantir suporte jurídico especializado, assegurar conformidade e proteger interesses da instituição.

    ◦ Período Estimado: 1º Trimestre.

10. Aquisição de material de limpeza e produção de higienização:

    ◦ Justificativa: Abastecer o estoque para não prejudicar o bom andamento do trabalho.

    ◦ Período Estimado: 2º Trimestre.

11. Contratação de empresa especializada em manutenção para veículos:

    ◦ Justificativa: Garantir a preservação do patrimônio público e manter o veículo oficial em perfeito estado de conservação.

    ◦ Período Estimado: 2º Trimestre.

12. Folha de Pagamento com e-Social e Acompanhamento Fiscal:

    ◦ Justificativa: Assegurar gestão eficiente da folha de pagamento, integração ao e-Social e conformidade legal.

    ◦ Período Estimado: 1º Trimestre.

13. Contratação de empresa especializada em Saúde e Segurança do Trabalho:

    ◦ Justificativa: Garantir um ambiente de trabalho seguro e saudável para os colaboradores.

    ◦ Período Estimado: 1º Trimestre.

14. Locação de Sistema de Contabilidade e Folha de Pagamento:

    ◦ Justificativa: Otimizar gestão financeira e administrativa, garantindo agilidade, precisão e conformidade legal.

    ◦ Período Estimado: 1º Trimestre.

15. Digitalização de Documentos:

    ◦ Justificativa: Aumentar eficiência e segurança no gerenciamento de arquivos, reduzindo espaço físico e facilitando acesso.

    ◦ Período Estimado: 1º Trimestre.

16. Hospedagem e Manutenção de Site Institucional:

    ◦ Justificativa: Garantir estabilidade e segurança do ambiente digital, viabilizando atualização e funcionalidades para comunicação.

    ◦ Período Estimado: 1º Trimestre.

17. Gravação e Transmissão das Sessões Legislativas:

    ◦ Justificativa: Viabilizar transparência e acesso público às atividades parlamentares, garantindo registro e difusão em tempo real.

    ◦ Período Estimado: 1º Trimestre.

18. Manutenção e Organização de Arquivo Morto:

    ◦ Justificativa: Garantir preservação, organização e catalogação de documentos inativos, assegurando confiabilidade e cumprimento de normas legais.

    ◦ Período Estimado: 1º Trimestre.

19. Divulgação e Criação de Matérias em Blog:

    ◦ Justificativa: Produzir conteúdo relevante e atualizado, ampliando visibilidade e fortalecendo relacionamento com o público.

    ◦ Período Estimado: 1º Trimestre.

20. Serviços Técnicos Contábeis:

    ◦ Justificativa: Assegurar elaboração adequada de demonstrações financeiras, cumprimento de obrigações legais e suporte para decisões estratégicas.

    ◦ Período Estimado: 1º Trimestre.

21. Manutenção Predial e Pintura:

    ◦ Justificativa: Contratação de empresa para manutenção predial e pintura das instalações da câmara municipal.

    ◦ Período Estimado: 2º Trimestre.

Este estudo de caso demonstra como um órgão público de pequeno porte aplica os princípios e etapas do PCA para planejar suas contratações, buscando eficiência, transparência e alinhamento com suas necessidades operacionais e institucionais.

8.2. Conclusão

Chegamos ao fim da nossa aula sobre o Plano Anual de Contratações. Recapitulando, o PCA é um instrumento de governança essencial, previsto na Lei nº 14.133/2021, que visa planejar, racionalizar e tornar mais transparentes as contratações públicas. Ele é a base para uma gestão mais eficiente dos recursos públicos, evitando o fracionamento de despesas, promovendo economia de escala, sinalizando intenções ao mercado e, fundamentalmente, alinhando as contratações aos objetivos estratégicos da organização e às leis orçamentárias.

Vimos que a elaboração do PCA envolve um processo estruturado, desde o levantamento de necessidades (formalizado no DFD), passando pela consolidação, priorização, compatibilização com o orçamento, aprovação e, finalmente, sua publicação e acompanhamento contínuo. A participação ativa de diversos agentes públicos, desde o solicitante até a alta administração, é crucial para o sucesso desse planejamento.

A integração do PCA com outros instrumentos de planejamento governamental, como o PPA e a LOA, é vital para garantir a coerência e a efetividade das ações da Administração Pública. Ferramentas tecnológicas, como o Sistema PGC, otimizam esse processo, embora apresentem desafios que necessitam de constante aprimoramento.

As boas práticas recomendadas por órgãos de controle, como o TCU, enfatizam a necessidade de normativos internos claros, calendários de compras, planos de comunicação e uma gestão de riscos robusta. Evitar erros como o PCA pro forma, o fracionamento indevido de despesas e o desalinhamento com os planos estratégicos é fundamental para maximizar os benefícios desse instrumento.

Em um cenário de busca por maior visibilidade ao planejamento e controle, o PCA fortalece a governança e a gestão das aquisições, tornando o processo mais objetivo e efetivo. A operacionalização do PCA, embora desafiadora, exige que as etapas de planejamento, execução e controle estejam alinhadas para um gerenciamento mais realista das contratações e uma efetividade das atividades, aperfeiçoando a máquina pública. O fortalecimento do PCA como instrumento de gestão é um desafio contínuo, mas fundamental para a modernização e a eficiência das contratações no setor público.

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Referências Bibliográficas

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5. BRASIL. [Acórdão 2622/2015-TCU-Plenário]. Diário Oficial da União, Brasília, DF. Disponível em: https://www.tcu.gov.br/. Acesso em: 29 ago. 2024.

6. BRASIL. [Acórdão 2681/2018-TCU-Plenário]. Diário Oficial da União, Brasília, DF. Disponível em: https://www.tcu.gov.br/. Acesso em: 29 ago. 2024.

7. BRASIL. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei nº 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 18 nov. 2011. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm. Acesso em: 29 ago. 2024.

8. BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 1 abr. 2021. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm. Acesso em: 29 ago. 2024.

9. BRASIL. Decreto nº 10.947, de 25 de janeiro de 2022. Regulamenta o inciso VII do caput do art. 12 da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, para dispor sobre o plano de contratações anual e instituir o Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contratações no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 26 jan. 2022. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2022/decreto/D10947.htm. Acesso em: 29 ago. 2024.

10. BRASIL. Ministério da Economia. Secretaria de Gestão. Instrução Normativa nº 01 de janeiro de 2019. Dispõe sobre Plano Anual de Contratações de bens, serviços, obras e soluções de tecnologia da informação e comunicações no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional e sobre o Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contratações. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 11 jan. 2019. Disponível em: https://www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/instrucoes-normativas/in-seges-me-no-1-de-2019. Acesso em: 29 ago. 2024.

11. BRASIL. Ministério da Economia. Secretaria de Gestão. Portaria – Seges/ME 8.678/2021. Disponível em: https://www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/portarias/portaria-seges-me-no-8.678-de-2021. Acesso em: 29 ago. 2024.

12. CÂMARA MUNICIPAL DE SANTANA DOS GARROTES. Plano de Contratação Anual 2025. Disponível em: https://www.santanadosgarrotes.pb.leg.br/transparencia/plano-de-contratacao-anual-2025. Acesso em: 29 ago. 2024.

13. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Resolução – CNJ 347/2020. Disponível em: https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/3553. Acesso em: 29 ago. 2024.

14. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 37. ed. São Paulo: Atlas, 2024. (Nota: Embora não citada diretamente no texto com base nas fontes, este autor é fundamental para o estudo do Direito Administrativo e contratos públicos).

15. FÓRUM IBGP. O Papel Estratégico do Plano de Contratações Anual (PCA) – Por que Ele é Essencial?. 12 abr. 2025. Disponível em: https://ibgp.net.br/o-papel-estrategico-do-plano-de-contratacoes-anual-pca-por-que-ele-e-essencial/. Acesso em: 29 ago. 2024.

16. INOVE. O Plano Anual de Contratações e os desafios na sua operacionalização. 21 abr. 2021. Disponível em: https://inovecapacitacao.com.br/o-plano-anual-de-contratacoes-e-os-desafios-na-sua-operacionalizacao/. Acesso em: 29 ago. 2024.

17. JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos: Lei 14.133/2021. 2. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2024. (Nota: Embora não citado diretamente no texto com base nas fontes, este autor é uma referência em licitações e contratos).

18. MINISTÉRIO DA SAÚDE. Plano de Contratação Anual. Disponível em: https://www.gov.br/saude/pt-br/acesso-a-informacao/licitacoes-e-contratos/plano-anual-de-contratacoes. Acesso em: 29 ago. 2024.

19. PORTAL DO SERVIDOR - ALECE. Alece orienta sobre prazos do Plano de Contratações Anual 2025. 26 mar. 2024. Disponível em: https://portaldoservidor.al.ce.gov.br/noticia/alece-orienta-sobre-prazos-do-plano-de-contratacoes-anual-2025/. Acesso em: 29 ago. 2024.

20. RESENDE, Flávia. Plano de contratações anual: saiba como elaborá-lo em 5 passos!. Blog 1Doc, 20 mar. 2024. Disponível em: https://1doc.com.br/blog/plano-de-contratacoes-anual/. Acesso em: 29 ago. 2024.

21. SÃO PAULO (Estado). Decreto nº 67.689, de 3 de maio de 2023. Regulamenta o inciso VII do artigo 12 da Lei federal nº 14.133, de 1º de abril de 2021, para dispor sobre o plano de contratações anual no âmbito da Administração Pública direta e autárquica. Diário Oficial do Estado de São Paulo, São Paulo, SP, 4 mai. 2023. Disponível em: https://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/decreto/2023/decreto-67689-03.05.2023.html. Acesso em: 29 ago. 2024.

22. STARTGOV. PCA sem retrabalho : fluxos guiados e colaborativos com IA e integração ao PNCP. Disponível em: https://startgov.com.br/pca/. Acesso em: 29 ago. 2024.

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24. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU. Brasília, DF: TCU, 2024. Disponível em: https://www.tcu.gov.br/licitacoesecontratos. Acesso em: 29 ago. 2024.

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26. UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO. ESCOLA DE ARTES, CIÊNCIAS E HUMANIDADES (EACH). Manual para Elaboração do Plano de Contratações Anual. Disponível em: https://each.usp.br/manual-para-elaboracao-do-plano-de-contratacoes-anual/. Acesso em: 29 ago. 2024.