Introdução

O cenário das contratações públicas no Brasil tem passado por uma transformação significativa com a promulgação da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (NLLC). Esta nova legislação busca uma gestão mais eficiente dos recursos públicos e uma melhor prestação de serviços à sociedade. Diferentemente da Lei nº 8.666/1993, que era amplamente focada nos procedimentos e formalidades, a NLLC confere centralidade ao planejamento e à eficiência.

Historicamente, a ausência de um planejamento adequado na Lei nº 8.666/1993 frequentemente resultava em incidentes indesejáveis, como aditamentos contratuais desnecessários, contratações emergenciais decorrentes de má gestão e outras práticas que causavam prejuízo ao erário. A visão tradicional priorizava a licitação (fase externa) ou o contrato administrativo, relegando o planejamento a um papel secundário, o que gerava problemas e dificuldades a serem enfrentados nas fases posteriores. Com a NLLC, essa perspectiva é invertida, reconhecendo-se o planejamento como a etapa mais crucial de todo o processo de contratação pública.

A NLLC inova ao promover um ambiente mais íntegro e confiável, buscando o alinhamento das contratações ao planejamento estratégico e às leis orçamentárias, e aprimorando a eficiência, efetividade e eficácia.

O Princípio do Planejamento na NLLC

O planejamento é agora um princípio explícito nas licitações e contratos administrativos, conforme o Art. 5º da Lei nº 14.133/2021. A NLLC enfatizou o planejamento das contratações, tornando a fase preparatória mais robusta e crucial para o sucesso da contratação. Essa fase é caracterizada pelo planejamento e deve estar compatibilizada com o Plano de Contratações Anual (PCA) e as leis orçamentárias, abordando todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação.

Os principais instrumentos de planejamento previstos na nova lei são:

1. Plano de Contratações Anual (PCA):

    ◦ O PCA é o principal instrumento de governança e planejamento da NLLC. Ele consolida as demandas que o órgão ou entidade planeja contratar no exercício subsequente ao de sua elaboração.

    ◦ Seus objetivos incluem: racionalizar as contratações, garantir o alinhamento com o planejamento estratégico da organização, subsidiar a elaboração das leis orçamentárias, evitar o fracionamento de despesas e sinalizar intenções ao mercado fornecedor para aumentar o diálogo e a competitividade.

    ◦ A elaboração do PCA inicia-se com os Documentos de Formalização de Demandas (DFD), que detalham e justificam as necessidades de contratação das áreas requisitantes.

    ◦ É obrigatório que o PCA seja divulgado e mantido à disposição do público em sítio eletrônico oficial e no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP).

2. Estudo Técnico Preliminar (ETP):

    ◦ O ETP é a peça inaugural da fase preparatória do processo licitatório, elaborado a partir do PCA e da Lei Orçamentária Anual (LOA).

    ◦ Deve evidenciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, permitindo a avaliação da viabilidade técnica, socioeconômica e ambiental da contratação.

    ◦ É a base para a elaboração do anteprojeto, Termo de Referência (TR) ou Projeto Básico (PB), caso se conclua pela viabilidade da contratação.

    ◦ Entre os elementos obrigatórios do ETP estão: a descrição da necessidade da contratação, as estimativas de quantidades e valor, as justificativas para o parcelamento ou não, e um posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação.

    ◦ O ETP deve considerar a sustentabilidade, incluindo requisitos de baixo consumo de energia e outros recursos, bem como logística reversa, quando aplicável.

3. Gestão de Riscos:

    ◦ A NLLC estabelece que as contratações públicas devem se submeter a práticas contínuas e permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo.

    ◦ Isso inclui a aplicação do princípio da segregação de funções, que veda a designação do mesmo agente público para atuar simultaneamente em funções suscetíveis a riscos, para reduzir a possibilidade de erros e fraudes.

    ◦ A gestão de riscos é um mecanismo fundamental para a governança das contratações, buscando identificar eventos futuros com probabilidade de ocorrência e impacto, e estabelecendo ações para controle, prevenção e mitigação.

O Princípio da Eficiência na NLLC

A eficiência é um dos princípios constitucionais que regem a Administração Pública. Na NLLC, ela é definida como a relação entre os produtos (bens ou serviços) gerados e os custos dos insumos empregados, mantendo os padrões de qualidade. No contexto das licitações, refere-se à combinação otimizada dos parâmetros necessários para selecionar a proposta que gere o resultado mais vantajoso para a Administração Pública.

A busca pela eficiência na NLLC se manifesta através de:

1. Uso Racional de Recursos e Economicidade:

    ◦ A NLLC promove a minimização dos custos dos recursos utilizados sem comprometer a qualidade. A economicidade envolve a capacidade da instituição de gerir adequadamente os recursos à sua disposição.

    ◦ A análise de economicidade deve avaliar se o orçamento estimado é compatível com os resultados esperados, considerando a relação custo-benefício da solução a contratar. Não basta que o valor estimado esteja de acordo com o mercado, mas que a necessidade seja atendida de forma vantajosa.

    ◦ A pesquisa de preços é um instrumento fundamental para garantir a economicidade e deve ser realizada de forma crítica, utilizando diversos parâmetros como Atas de Registro de Preços, Contratos e sistemas de preços de mercado, para evitar valores superfaturados.

2. Simplificação e Celeridade dos Processos:

    ◦ A NLLC busca a simplificação de procedimentos, evitando formalidades desnecessárias.

    ◦ A adoção preferencial do formato eletrônico para as licitações contribui para a celeridade, segurança, transparência e acessibilidade processual.

    ◦ Uma das inovações mais significativas é a inversão de fases, que antes era comum apenas no pregão e agora se tornou o roteiro-padrão para todas as modalidades na NLLC. Primeiro, julga-se as propostas e, somente depois, verifica-se a habilitação do licitante provisoriamente vencedor. Isso agiliza o processo, eliminando a necessidade de habilitar todos os participantes.

Comparação com a Legislação Anterior

• Lei nº 8.666/1993: Era a lei geral de licitações, com ampla disciplina e forte caráter formalista. Muitas de suas disposições eram focadas no procedimento licitatório e nas normas para celebração de contratos, com omissão em tratar do planejamento. Exigia a habilitação dos licitantes antes da abertura das propostas, um modelo que a NLLC inverteu como regra.

• Lei nº 10.520/2002 (Lei do Pregão): Introduziu a modalidade pregão para bens e serviços comuns, visando maior celeridade e eficiência. Trouxe inovações como a digitalização e a possibilidade de inversão de fases (julgamento de propostas antes da habilitação), que se tornou um modelo a ser seguido pela NLLC.

• Lei nº 12.462/2011 (Regime Diferenciado de Contratações - RDC): Desenvolvida para contratações de obras e serviços de engenharia, o RDC já buscava modernizar e tornar mais eficiente o processo licitatório.

A NLLC, portanto, absorve e aprimora as melhores práticas das legislações anteriores, especialmente a ênfase na celeridade e eficiência do pregão, ao mesmo tempo em que fortalece a fase de planejamento de forma inédita.

Exemplos Práticos: Falhas sem Planejamento vs. Boas Práticas da NLLC

Falhas Comuns sem Planejamento (Lei 8.666/93 e práticas anteriores):

• Especificações Imprecisas e Pesquisa de Preços Inadequada: Acórdãos do TCU demonstram a anulação de editais devido a especificações imprecisas e pesquisa de preços destituída de juízo crítico, resultando em valores superfaturados ou inconsistentes. Sem um ETP e TR/PB bem elaborados, a Administração corria o risco de não definir claramente o objeto, levando a propostas desalinhadas com a necessidade real ou a uma competição ineficaz.

• Restrição Indevida da Competitividade: A falta de justificativa para o não parcelamento do objeto, ou exigências indevidas (como a instalação de escritório em localidade específica), comprometia a competitividade e a economicidade. A ausência de um planejamento estratégico claro e uma análise de mercado robusta não evitavam essas restrições.

• Decisões Subjetivas e Falta de Motivação: Julgamentos baseados em fatores não previstos no edital ou falta de motivação explícita para desclassificar propostas ou inabilitar licitantes eram problemas.

Boas Práticas e Inovações com a NLLC:

• Definição Clara e Objetiva do Objeto: A NLLC exige que o Termo de Referência (TR) e o Projeto Básico (PB) detalhem as especificações do objeto de forma clara, concisa e objetiva, fundamentados em ETP que evidencie o problema e a solução. Isso reduz ambiguidades e garante que as propostas atendam à necessidade da Administração.

• Pesquisa de Preços Abrangente e Crítica: A nova lei detalha parâmetros para a estimativa de preços, como composição de custos unitários e pesquisa direta com fornecedores, exigindo análise crítica para garantir a compatibilidade com o mercado e a economicidade.

• Promoção da Competitividade e Sustentabilidade: O PCA e o ETP são instrumentos que permitem sinalizar intenções ao mercado, promover o diálogo e prospectar soluções inovadoras, evitando restrições indevidas. Além disso, o princípio do desenvolvimento nacional sustentável orienta as contratações para considerar impactos ambientais, sociais e econômicos de longo prazo.

• Motivação Explícita das Decisões: A NLLC impõe à Administração o dever de motivar explicitamente suas decisões, apresentando os "pressupostos de fato e de direito" que as embasaram, incluindo as condições do edital e o momento de divulgação do orçamento.

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Esta explicação representa as principais etapas da fase de planejamento, conforme a Lei nº 14.133/2021:

1. Identificação da Necessidade (DFD): O processo começa com a área requisitante formalizando sua demanda, descrevendo a necessidade, o objeto, as quantidades, e a data pretendida.

2. Verificação do PCA: A demanda é verificada quanto à sua previsão no Plano de Contratações Anual. Se não estiver prevista, deve ser incluída (e justificada).

3. Elaboração do ETP: A partir da demanda formalizada e alinhada ao PCA, elabora-se o Estudo Técnico Preliminar, que detalha o problema e busca a melhor solução, avaliando a viabilidade técnica e econômica.

4. Análise de Riscos: Identificam-se e avaliam-se os riscos que podem comprometer o sucesso da licitação e a execução contratual, e definem-se medidas de controle e mitigação.

5. Elaboração do TR/PB: Com base no ETP, elabora-se o Termo de Referência (para bens e serviços em geral) ou o Projeto Básico (para obras e serviços de engenharia), descrevendo detalhadamente o objeto, requisitos, modelo de execução e gestão, e critérios de medição e pagamento.

6. Pesquisa de Preços e Dotação Orçamentária: Realiza-se a pesquisa de preços de mercado para estimar o valor da contratação e verifica-se a adequação orçamentária.

7. Elaboração da Minuta do Edital e Anexos: O edital é a "lei interna" da licitação, contendo todas as regras, condições e exigências para a participação e o julgamento, fundamentado nos documentos anteriores.

8. Análise Jurídica da Contratação: O órgão de assessoramento jurídico analisa a conformidade legal do processo, dirimindo dúvidas e subsidiando a autoridade competente.

9. Aprovação pela Autoridade Competente: A autoridade máxima do órgão ou entidade aprova todo o processo de planejamento, garantindo a conformidade e o alinhamento estratégico.

10. Fim da Fase de Planejamento: O processo está pronto para a fase de seleção do fornecedor.

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Checklist: 5 Passos para o Planejamento Eficaz no Órgão

Para um planejamento eficaz, considere os seguintes passos, alinhados à Lei nº 14.133/2021:

• Passo 1: Identificar a Real Necessidade:

    ◦ Elabore o Documento de Formalização da Demanda (DFD), descrevendo o problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse público e a necessidade da contratação.

    ◦ Verifique se a demanda está alinhada ao Plano de Contratações Anual (PCA), ou inclua-a, justificando sua relevância.

• Passo 2: Realizar Estudos de Viabilidade Detalhados:

    ◦ Conduza o Estudo Técnico Preliminar (ETP) para evidenciar o problema, a melhor solução e a viabilidade técnica, econômica, social e ambiental.

    ◦ Analise os riscos que podem comprometer o sucesso da contratação, incluindo o mapeamento de riscos e a segregação de funções.

• Passo 3: Definir o Objeto de Forma Clara e Completa:

    ◦ Elabore o Termo de Referência (TR) ou Projeto Básico (PB), com uma descrição precisa do objeto, requisitos, modelo de execução e gestão do contrato, e critérios de medição e pagamento.

    ◦ Garanta que as especificações não restrinjam a competitividade indevidamente.

• Passo 4: Estimar o Valor e Garantir Recursos:

    ◦ Realize uma pesquisa de preços abrangente e criteriosa, utilizando diversos parâmetros de mercado para definir o valor estimado da contratação.

    ◦ Demonstre a adequação orçamentária para o compromisso a ser assumido.

• Passo 5: Preparar o Edital e Garantir a Legalidade:

    ◦ Elabore o edital de licitação e seus anexos com clareza, objetividade e em conformidade com a legislação, refletindo todo o planejamento realizado.

    ◦ Submeta o processo à análise jurídica, assegurando que todos os requisitos legais foram atendidos e que a decisão é motivada.

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Estudo de Caso: Locação de Sistema de Geração Distribuída (SGD) para Produção de Energia Elétrica Fotovoltaica

Contexto: A Secretaria de Administração/SUMAG da Justiça Federal pretendia contratar a locação de um Sistema de Geração Distribuída (SGD) para produção de energia elétrica de fonte fotovoltaica. O objetivo era economizar recursos públicos e garantir que a geração de energia renovável estivesse em consonância com os compromissos ambientais do Conselho da Justiça Federal, o planejamento estratégico de sustentabilidade e as orientações governamentais.

Problema Identificado (DFD e ETP): Cerca de 70% da matriz energética brasileira é hidráulica, mas reservatórios estão escassos devido a irregularidades pluviométricas. A compra de energia termelétrica, alternativa cara e poluente, era uma solução paliativa. A Administração identificou a necessidade de diminuir custos e utilizar energia renovável.

Solução Proposta e Planejamento (ETP e TR): O planejamento indicou a locação de um SGD fotovoltaico. O Termo de Referência (TR) foi elaborado com base na Lei nº 14.300/2022 (marco legal da microgeração e minigeração distribuída).

Boas Práticas da NLLC Aplicadas:

1. Alinhamento Estratégico e Sustentabilidade: A contratação foi diretamente alinhada à Diretriz de Sustentabilidade do CJF e aos princípios de eficiência e desenvolvimento nacional sustentável da Lei nº 14.133/2021.

2. Definição Clara do Objeto e Requisitos: O edital e o TR detalharam que o sistema fotovoltaico deveria ser capaz de produzir energia elétrica e injetá-la no sistema de distribuição local, e que o consumo de 2.000 MWh/ano deveria ser compensado.

3. Critérios de Sustentabilidade no Edital: Foram incluídos requisitos como a observância às normas de sustentabilidade do Manual de Sustentabilidade do CJF, a legislação vigente e normas técnicas da ABNT e INMETRO. O contratado deveria entregar uma "Declaração de Cumprimento das Condições de Sustentabilidade" na assinatura do contrato.

4. Gestão de Riscos: O TR previu a responsabilidade da contratada por qualquer prejuízo decorrente de atividades suspensas ou proibidas por falta de cumprimento de normas ligadas aos serviços.

5. Modelo de Execução do Objeto: O fornecedor seria responsável pela instalação, operação e manutenção do sistema fotovoltaico, garantindo a geração contínua de energia e a compensação de créditos, de acordo com a Lei nº 14.300/2022.

Resultados Esperados: A contratação visava à economia de recursos financeiros e ao uso de uma fonte de energia limpa, renovável e inesgotável, contribuindo para a redução de emissões de dióxido de carbono. Este exemplo demonstra como um planejamento meticuloso e a integração de princípios de sustentabilidade e eficiência podem levar a resultados mais vantajosos e alinhados aos objetivos da Administração Pública.

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Resumo Executivo

A Lei nº 14.133/2021 revoluciona as contratações públicas ao focar em planejamento e eficiência, superando as deficiências da Lei nº 8.666/1993.

Pontos-chave:

• Planejamento como Princípio Central: A NLLC eleva o planejamento ao status de princípio, tornando a fase preparatória a mais importante do processo licitatório.

• Instrumentos de Planejamento:

    ◦ Plano de Contratações Anual (PCA): Consolida as demandas, alinha-as à estratégia e orçamento, e otimiza a interação com o mercado.

    ◦ Estudo Técnico Preliminar (ETP): Identifica o problema, a melhor solução e a viabilidade da contratação, servindo de base para documentos posteriores.

    ◦ Gestão de Riscos: Práticas contínuas e preventivas, incluindo a segregação de funções, para mitigar erros e fraudes.

• Eficiência e Racionalização: Busca a maximização do valor entregue em relação ao custo, com foco na economicidade e celeridade.

• Simplificação de Processos: Prioriza o formato eletrônico e adota a inversão de fases (julgamento antes da habilitação) como regra, agilizando as licitações.

• Transparência e Inovação: O PNCP centraliza informações, e o planejamento aprimorado permite prospectar soluções inovadoras e sustentáveis.

• Mitigação de Falhas Históricas: O detalhamento do planejamento visa evitar problemas como especificações imprecisas, superfaturamento e restrição indevida da competitividade, comuns na legislação anterior.

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Referências

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Senado Federal. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 29 ago. 2024.

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BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm. Acesso em: 29 ago. 2024.

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PREFEITURA MUNICIPAL DE ARACRUZ. Cartilha de Conduta Ética nas contratações públicas. Versão 01.00. Aracruz, ES: Controladoria-Geral do Município. Disponível em: https://www.aracruz.es.gov.br/arquivos/cartilha_etica_contratacoes_publicas.pdf. Acesso em: 29 ago. 2024.

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