Objetivos da Aula:

• Compreender a importância do Termo de Referência (TR) e do Projeto Básico (PB) como instrumentos essenciais para o sucesso das contratações públicas.

• Analisar a estrutura e o conteúdo mínimo exigido para a elaboração de TR e PB.

• Identificar as principais falhas na elaboração desses documentos e suas consequências na execução contratual.

• Aplicar recomendações do Tribunal de Contas da União (TCU) e boas práticas de órgãos de controle na elaboração de TR e PB.

• Desenvolver habilidades práticas na elaboração de esboços de TR e PB para diferentes tipos de objetos.

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1. Introdução: A Essência do TR e PB nas Contratações Públicas 

• Apresentação:

    ◦ Contextualização da relevância do planejamento em licitações e contratos administrativos.

    ◦ Termo de Referência (TR) e Projeto Básico (PB) são documentos cruciais da fase preparatória, contendo os "códigos genéticos" das contratações pretendidas pela Administração Pública.

    ◦ Esclarecimento da terminologia: A Lei nº 8.666/93 adota "Projeto Básico", enquanto a legislação do pregão (Lei nº 10.520/2002) e, em certa medida, a Lei nº 14.133/2021, utilizam "Termo de Referência". Na prática, podem ser usados indistintamente, especialmente em serviços de TI conforme o TCU.

2. Fundamentos Legais, Estrutura e Conteúdo Essencial

• Termo de Referência (TR):

    ◦ Definição: Documento que estabelece os termos pelos quais um serviço deve ser prestado ou um produto entregue, informando potenciais contratados sobre as especificações e tornando-se parte integrante do contrato.

    ◦ Base Legal: Art. 3º, incisos I e II, da Lei nº 10.520/2002; Art. 8º, incisos I e II, do Decreto nº 3.555/2000; Art. 9º, inciso II, do Decreto nº 5.504/2005.

    ◦ Conteúdo Mínimo (Exemplo: Contratação de Serviços de TI, segundo o TCU):

        ▪ Declaração do Objeto: Precisa e clara, focada em prestação de serviços, não em mero fornecimento de mão de obra.

        ▪ Fundamentação da Contratação: Justificativa da necessidade, problema de negócio a ser resolvido, relação entre demanda e quantidade, resultados esperados (economicidade e eficiência), alinhamento com planejamentos estratégicos.

        ▪ Requisitos da Contratação: Indispensáveis à execução do objeto e ao atendimento da necessidade do serviço.

        ▪ Modelo de Prestação de Serviços: Descrição detalhada de como os serviços serão executados e remunerados, preferencialmente por resultados.

        ▪ Modelo de Gestão do Contrato: Definição dos atores, protocolo de comunicação, forma de pagamento, método de quantificação e avaliação dos serviços, procedimentos de verificação de habilitação e aplicação de sanções, garantias.

        ▪ Estimativa de Preço: Detalhada em planilhas com composição de custos unitários, baseada em diversas fontes e justificando o método.

        ▪ Modelo e Critérios de Seleção do Fornecedor: Tipo e modalidade de licitação, qualificação técnica, critérios de aceitabilidade dos preços, critérios de julgamento e desempate.

        ▪ Adequação Orçamentária: Indicação da origem dos recursos.

• Projeto Básico (PB):

    ◦ Definição: Conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para configurar a execução do objeto licitatório, seja obra ou serviço.

    ◦ Base Legal: Art. 6º, inciso IX da Lei nº 8.666/93 e a Lei nº 14.133/2021.

    ◦ Conteúdo (Exemplo: Reforma de Escola – Lei nº 14.133/2021):

        ▪ Objetivo: Estabelecer elementos para a execução do objeto.

        ▪ Definição do Objeto: Descrição detalhada da obra, incluindo fornecimento de material e mão de obra, com referência a projetos técnicos, planilha orçamentária e cronograma.

        ▪ Documentos Integrantes: Projetos Executivos, Planilha Orçamentária, Cronograma Físico-Financeiro, Memorial Descritivo, Memorial de Cálculo, Detalhamento do BDI, ART.

        ▪ Fundamentos e Requisitos da Contratação: Justificativa baseada em Estudo Técnico Preliminar (ETP), modalidade (Concorrência eletrônica), critério de julgamento (menor preço), participantes e impedimentos.

        ▪ Forma de Execução do Objeto: Indireta, regime de empreitada por preço unitário, prazos de vigência e execução.

        ▪ Critérios para Recebimento do Objeto: Recebimento provisório e definitivo, prazo para correção de falhas.

        ▪ Gestão do Contrato: Designação de gestor e fiscal, suas atribuições, registro de ocorrências, comunicação com superiores e órgãos de assessoramento.

        ▪ Critérios de Pagamentos: Prazos, documentos exigidos (ART, Nota Fiscal, certidões, comprovantes de INSS/FGTS).

        ▪ Critérios de Seleção do Fornecedor: Propostas de preço (global e em moeda nacional), documentos de habilitação (jurídica, fiscal, social, trabalhista), qualificação técnica (operacional e profissional - ART/CAT), qualificação econômico-financeira (balanço, índices, capital social).

        ▪ Encargos e Obrigações das Partes: Detalhamento das responsabilidades do contratado (preposto, manter condições de habilitação, planejar, registrar ART/CNO, transporte, danos, mão de obra, tributos, substituição de profissionais, diário de obras, normas ambientais) e do contratante (expedir Ordem de Início, fiscalizar, prestar informações, esclarecer dúvidas, aprovar pagamentos, comunicar falhas).

        ▪ Alterações Contratuais, Infrações e Sanções Administrativas: Regras para aditivos, reajuste e reequilíbrio, tipos de infrações e sanções, multas e prazos.

        ▪ Estimativa do Valor e Adequação Orçamentária: Valor global estimado e dotações orçamentárias.

        ▪ Indicação de Garantias: Modalidades e percentuais exigidos.

    ◦ Qualidade do Projeto Básico: Exige segurança, sustentabilidade, funcionalidade, economia, respeito às normas técnicas, priorização de recursos regionais e redução de impacto ambiental. Deve ser elaborado por profissionais legalmente habilitados (ART/RRT).

3. Exemplos Reais e Casos de Falhas

• Apresentação de Exemplos Reais:

    ◦ Projeto Básico: Analisar o "Anexo II - Projeto Básico de Licitação" do Município de São José do Mantimento/MG para reforma da Escola Municipal Nilson Teixeira Pinto. Destacar as seções detalhadas, a integração de documentos como projetos, planilhas e cronogramas, e os critérios de qualificação técnica e econômica.

    ◦ Termo de Referência: Discutir a estrutura do "Conteúdo mínimo de um termo de referência para contratação de serviços de TI" proposto pelo TCU, focando na lógica de perguntas a serem respondidas.

• Discussão de Casos de Falhas em TR/PB e Problemas de Execução Contratual:

    ◦ Deficiências comuns:

        ▪ Descrição do objeto insuficiente, superficial ou sem requisitos mínimos/máximos. Isso pode levar a contratações que não atendem às reais necessidades da Administração ou a disputas sobre o escopo.

        ▪ Justificativa da contratação insuficiente, incompatível ou divergente, comprometendo a economicidade e a eficiência.

        ▪ Ausência de definição de requisitos de qualificação técnica ou exigências excessivas que limitam a competição.

        ▪ Prazos incompatíveis (de entrega, execução ou recebimento), gerando aditivos desnecessários ou comprometendo a atividade.

        ▪ Ausência de previsão de garantia, serviços de instalação ou capacitação quando necessários.

        ▪ Falta de padronização dos procedimentos durante as contratações, apontada pelo TCU como causa de desconformidades.

        ▪ A complexidade e vastidão da legislação brasileira, que dificulta aos diversos atores o acompanhamento e cumprimento de todos os normativos.

    ◦ Consequências: Aumento dos riscos na execução da obra/serviço, menor produtividade, baixa qualidade do resultado, incompatibilidade entre o projeto e o produto final, nulidade do ato administrativo ou do contrato, responsabilização do gestor e desperdício de recursos públicos. O TCU evidenciou a falta de definição clara do conteúdo mínimo como uma das causas de irregularidades em contratações de TI.

4. Recomendações do TCU e Boas Práticas

• Recomendações do TCU:

    ◦ Realização de Estudos Técnicos Preliminares (ETP): Considerada etapa crucial para o sucesso da contratação. Devem identificar justificativas, relação demanda-quantidade, resultados esperados, alinhamento estratégico, requisitos indispensáveis, soluções de mercado, justificativas da escolha e parcelamento do objeto.

    ◦ Processo de Trabalho Formal: Definir etapas, fluxo, insumos, artefatos e papéis envolvidos para avaliação de riscos, implantação e monitoramento de controles, sendo responsabilidade dos gestores.

    ◦ Estimativa de Preço: Realizar uma boa estimativa com base em diversas fontes, detalhada em planilhas, para embasar a economicidade, alocação orçamentária, fixação de preço máximo e aceitabilidade de preços.

    ◦ Uso do Pregão Eletrônico: Regra para contratação de bens e serviços de TI.

• Boas Práticas da CGU/AGU e Outros Órgãos de Controle:

    ◦ Objetividade, Precisão e Clareza: Primordiais em todos os itens do TR/PB.

    ◦ Elaboração Multissetorial: O TR/PB deve ser elaborado por profissionais com expertise técnica suficiente para desenhar o objeto da licitação, garantindo que atenda aos anseios da Administração.

    ◦ Revisão Qualitativa: Implementar um controle de revisão do termo de referência que não seja um mero checklist, mas uma análise qualitativa efetiva.

    ◦ Consulta a Materiais Instrutivos: Utilizar a jurisprudência e publicações institucionais do TCU, além de outras normas, para guiar a elaboração.

    ◦ Ferramentas e Metodologias: Empregar metodologias de gestão atualizadas e ferramentas tecnológicas para simplificar, automatizar e aumentar a precisão dos processos, especialmente orçamentários e fiscais.

    ◦ Modelos Padronizados: Utilização de toolkits e modelos de Termo de Referência e Projetos Básicos disponibilizados por órgãos governamentais, como o Portal de Compras do Estado de São Paulo, que oferecem minutas adaptadas à Lei nº 14.133/2021.

5. Exercícios Práticos

• Exercício 1: Elaboração de Termo de Referência (Contratação de Software)

    ◦ Cenário: Uma prefeitura municipal precisa contratar um Sistema de Gestão de Almoxarifado para otimizar o controle de estoque de materiais em suas diversas secretarias. O software deve permitir o registro de entradas e saídas, controle de saldos, geração de relatórios gerenciais e integração com sistemas financeiros existentes. A prefeitura busca uma solução moderna e escalável.

    ◦ Tarefa: Em grupos (4-5 pessoas), elaborem um esboço de Termo de Referência, abordando os seguintes itens essenciais, com base nas informações do TCU para TR de TI:

        1. Declaração do Objeto: Descrever o sistema a ser contratado de forma precisa.

        2. Fundamentação da Contratação: Justificar a necessidade, indicando os problemas atuais e os resultados esperados (ex: redução de perdas, agilidade na consulta, melhor tomada de decisão).

        3. Requisitos da Contratação: Listar 5 requisitos funcionais (ex: gestão de múltiplos estoques, emissão de notas fiscais) e 3 requisitos não funcionais (ex: segurança dos dados, tempo de resposta, disponibilidade).

        4. Modelo de Gestão do Contrato: Propor como a prefeitura fiscalizará a entrega e o funcionamento do software, o protocolo de comunicação com o fornecedor e a forma de avaliação dos serviços (ex: níveis de serviço, aceite de módulos).

    ◦ Recursos de Consulta: "Conteúdo mínimo de um termo de referência para contratação de serviços de TI".

• Exercício 2: Elaboração de Projeto Básico (Obra de Pequeno Porte)

    ◦ Cenário: O setor de obras de um pequeno município precisa realizar a construção de um muro de contenção em uma área residencial de risco, para estabilizar um talude. O muro terá aproximadamente 50 metros de extensão, 3 metros de altura, e incluirá fundação em concreto armado, alvenaria de blocos de concreto e sistema de drenagem superficial.

    ◦ Tarefa: Em grupos (4-5 pessoas), elaborem um esboço de Projeto Básico, focando nos seguintes itens, com base no exemplo da reforma da escola e no checklist:

        1. Objetivo: Qual o propósito do muro de contenção.

        2. Definição do Objeto: Descrição da obra e os principais componentes que a integram.

        3. Elementos Essenciais: Quais documentos técnicos (ex: projetos, planilha, cronograma, memorial descritivo) deverão fazer parte do PB para licitação da obra.

        4. Critérios de Seleção do Fornecedor: Que tipo de qualificação técnico-operacional e técnico-profissional (ex: experiência em obras de contenção, ART do responsável técnico) será exigida.

        5. Critérios de Recebimento: Como a obra será recebida (provisória e definitivamente), incluindo a necessidade de laudo técnico.

    ◦ Recursos de Consulta: "Anexo II - Projeto Básico de Licitação", "CHECKLIST DO PROJETO BÁSICO".

6. Discussão e Feedback dos Exercícios

• Apresentação resumida dos resultados de cada grupo.

• Discussão guiada sobre os desafios encontrados, as soluções propostas e a aplicação das melhores práticas e recomendações.

• Reforçar a importância da clareza, precisão e completude para evitar falhas e garantir a boa execução contratual.

7. Conclusão: Fortalecendo as Contratações Públicas

• Recapitulação: Reafirmar o papel vital do TR e PB como pilares para a boa gestão das contratações.

• Mensagem Final: Enfatizar a necessidade de um planejamento rigoroso (Estudos Técnicos Preliminares são cruciais), a adesão à legislação e jurisprudência, a importância da elaboração multissetorial, e o impacto direto desses documentos na economicidade, eficiência e na entrega de valor à sociedade. O gestor público tem a responsabilidade de implantar controles em seus processos de trabalho para assegurar o sucesso das contratações.

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Referências Bibliográficas (ABNT NBR 6023)

1. BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 22 jun. 1993. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8666cons.htm. Acesso em: 12/09/2025.

2. BRASIL. Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002. Institui, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 18 jul. 2002. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2002/L10520.htm. Acesso em: 12/09/2025.

3. BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Dispõe sobre licitações e contratos administrativos. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 1 abr. 2021. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm. Acesso em: 12/09/2025.

4. BRAGA, Carlos Renato Araujo; HERNANDES, Carlos Alberto Mamede. Conteúdo mínimo de um termo de referência para contratação de serviços de TI. Revista do TCU, Brasília, n. 113, p. 58-69, maio/ago. 2009.

5. MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO MARANHÃO. Procuradoria Geral de Justiça. Coordenadoria de Obras, Engenharia e Arquitetura. Seção de Projetos, Orçamentos e Planejamento de Obras. Checklist do Projeto Básico. São Luís, MA, 26 abr. 2022.

6. SÃO JOSÉ DO MANTIMENTO (MG). Projeto Básico de Licitação – Lei nº 14.133/2021: Reforma da Escola Municipal Nilson Teixeira Pinto. São José do Mantimento, MG: [s.n.], 2024. Disponível em: [Portal Nacional de Contratações Públicas - PNCP]. Acesso em: 12/09/2025.

7. SÃO PAULO (Estado). Portal de Compras. Toolkits. [S.l.: s.n.], . Disponível em: https://www.compras.sp.gov.br/toolkits. Acesso em: 12/09/2025.

8. SOUZA, Gustavo Faleiro de. Projeto básico: o que todos os envolvidos e interessados em obras públicas devem saber. 90TI, 4 abr. 2022. Disponível em: https://www.90ti.com.br/blog/projeto-basico-o-que-todos-os-envolvidos-e-interessados-em-obras-publicas-devem-saber/. Acesso em: 12/09/2025.

9. TERMO de referência. In: Wikipédia, a enciclopédia livre. Flórida: Wikimedia Foundation, 2023. Disponível em: https://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=Termo_de_refer%C3%AAncia&oldid=65556430. Acesso em: 12/09/2025.

10. VARELA, Celina; ROLLO, Tatiana. Elaboração de Termo de Referência: Aspectos mais importantes. [S.l.]: Espep, [s.d.]. Apresentação.