Introdução: A Essência do Julgamento Objetivo

Prezados(as) alunos(as),

A fase de julgamento em uma licitação pública é o momento decisivo em que a Administração Pública seleciona a oferta mais vantajosa, cumprindo o objetivo primordial estabelecido na Lei nº 14.133/2021 (NLLC). O propósito central do procedimento licitatório é assegurar a seleção da proposta que seja apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para o poder público, considerando inclusive o ciclo de vida do objeto.

Para garantir que essa seleção seja justa e atenda ao interesse público, a NLLC reforça a importância dos princípios que regem as contratações, como o da eficiência, que busca a combinação otimizada de parâmetros para selecionar a proposta mais vantajosa, e o do julgamento objetivo.

A NLLC estabelece que o julgamento deve seguir critérios objetivos definidos no edital, afastando a possibilidade de o julgador utilizar fatores subjetivos ou critérios não previstos no instrumento convocatório.

Nesta primeira parte de nossa aula, aprofundaremos nos cinco critérios objetivos de julgamento previstos no Art. 33 da Lei nº 14.133/2021, essenciais para a seleção do fornecedor.

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1. O Rito da Fase de Julgamento e a Inversão de Fases

A NLLC inovou ao oficializar o rito procedimental comum, no qual o julgamento das propostas antecede a fase de habilitação.

A sequência normal das fases é: Preparatória, Divulgação do Edital, Apresentação de Propostas e Lances, Julgamento, Habilitação, Fase Recursal e Homologação.

Na fase de Julgamento, a Administração realiza a verificação da conformidade das propostas exclusivamente em relação à proposta mais bem classificada, o que proporciona maior celeridade ao processo. O agente de contratação ou a comissão de contratação ordenará as propostas de acordo com o critério de julgamento escolhido (ex: menor preço) e, em seguida, analisará a proposta vencedora quanto à adequação ao objeto e às demais exigências do edital.

É importante notar que o edital poderá prever a inversão de fases, ou seja, a habilitação antes do julgamento, desde que isso seja feito mediante ato motivado com explicitação dos benefícios decorrentes.

2. Os Critérios Objetivos de Julgamento (Art. 33 da Lei 14.133/2021)

A NLLC estabelece um rol exaustivo de seis critérios de julgamento, dos quais cinco são objeto desta aula (o sexto é o maior lance, aplicável a leilões). O critério escolhido deve ser expressamente previsto no edital e seguido fielmente pela Administração.

Os critérios visam o menor dispêndio para a Administração, atendidos os parâmetros mínimos de qualidade definidos.

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2.1. Menor Preço

O critério do menor preço continua sendo a regra geral nas licitações. Por este critério, a proposta mais vantajosa é aquela que representa o menor dispêndio para a Administração, desde que atenda aos parâmetros mínimos de qualidade exigidos no edital.

É utilizado na modalidade Pregão (obrigatório para bens e serviços comuns, cujo padrão de desempenho e qualidade pode ser objetivamente definido) e também na modalidade Concorrência.

O que deve ser considerado?

Para definir o menor dispêndio, a Administração pode considerar os custos indiretos relacionados ao ciclo de vida do objeto licitado, como despesas de manutenção, utilização, reposição, depreciação e impacto ambiental, desde que sejam objetivamente mensuráveis.

Exemplo Prático de Menor Preço:

Uma universidade precisa adquirir 500 computadores com configurações padronizadas (objeto comum). O critério será o menor preço global, considerando que todos os licitantes devem atender às especificações mínimas de hardware e garantia (parâmetros de qualidade).

• Empresa A: R$ 1.500.000,00.

• Empresa B: R$ 1.450.000,00.

• Empresa C: R$ 1.600.000,00.

Se as propostas forem aceitáveis e exequíveis, a Empresa B será a vencedora por ter apresentado o menor preço.

2.2. Maior Desconto

O julgamento por maior desconto é utilizado quando o edital fixa um preço de referência (global ou por item/tabela) e os licitantes competem oferecendo o maior percentual de desconto sobre esse preço.

Este critério é expressamente permitido para a modalidade Pregão, Concorrência e para licitação com Sistema de Registro de Preços (SRP).

Vantagens e Cuidados para Evitar Distorções:

A principal vantagem do maior desconto é que ele evita o chamado "jogo de planilha" ou "jogo de cronograma". Isso ocorre porque o desconto oferecido tem como referência o preço global fixado no edital e deve ser estendido aos eventuais termos aditivos.

• Jogo de Planilha: O licitante manipula os preços unitários da planilha, superestimando itens que acredita que terão maior execução e subestimando itens de baixa probabilidade. Ao aplicar um desconto uniforme, esse risco é mitigado, pois todos os itens contratuais terão o mesmo desconto sobre o preço de referência da Administração.

• Jurisprudência do TCU: O TCU já se manifestou no sentido de que o julgamento pelo maior desconto contribui para o princípio da eficiência, racionalizando as análises de exequibilidade e simplificando a análise de equilíbrio econômico-financeiro em alterações contratuais.

Exemplo Prático de Maior Desconto:

A Administração licita a compra de passagens aéreas, utilizando como preço de referência as tabelas de mercado (TARIFAS). O preço global estimado é de R$ 500.000,00.

• Empresa X: Desconto de 10% (Valor final R$ 450.000,00).

• Empresa Y: Desconto de 12% (Valor final R$ 440.000,00).

• Empresa Z: Desconto de 8% (Valor final R$ 460.000,00).

A Empresa Y será a vencedora, pois ofereceu o maior percentual de desconto.

2.3. Técnica e Preço

O critério de Técnica e Preço é utilizado quando a qualidade técnica das propostas, que superam os requisitos mínimos do edital, é relevante para os fins pretendidos pela Administração. A proposta mais vantajosa é determinada pela ponderação de fatores objetivos relacionados aos aspectos técnicos e ao preço.

Este critério é aplicável na modalidade Concorrência. Deve ser preferencialmente empregado na contratação de serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual.

Regras de Ponderação:

1. Ordem de Avaliação: As propostas técnicas são avaliadas e ponderadas primeiramente, seguidas pelas propostas de preço.

2. Limite de Valoração: A proposta técnica pode ter uma valoração máxima de 70% do peso total do julgamento.

Fatores de Avaliação Técnica (Art. 37, NLLC):

O julgamento deve ser realizado com base em fatores objetivos:

• Capacitação e experiência do licitante: Comprovadas por meio de atestados de obras, produtos ou serviços realizados.

• Quesitos de natureza qualitativa: Atribuição de notas por banca (mínimo de 3 membros), considerando a demonstração de conhecimento do objeto, metodologia, programa de trabalho, qualificação das equipes técnicas e produtos a serem entregues.

• Desempenho pretérito: Notas atribuídas por desempenho em contratações anteriores com a Administração Pública.

Cuidados para Evitar Distorções (Jurisprudência TCU):

O Tribunal de Contas da União (TCU) exige que os critérios de julgamento sejam dotados do máximo de objetividade possível para evitar a violação do princípio do julgamento objetivo.

• Fundamentação da Ponderação: Os fatores de ponderação entre técnica e preço devem ser expressamente fundamentados no processo licitatório, evidenciando a razoabilidade da escolha para evitar privilégios ou aumento indevido de preço.

• Critérios Detalhados: É fundamental que os critérios de julgamento estejam suficientemente detalhados no edital para reduzir o grau de subjetividade nas pontuações atribuídas às propostas técnicas. A comissão julgadora deve fundamentar adequadamente as avaliações, não se limitando a expressar notas ou conceitos.

• Vedação de Exigências Restritivas: É irregular exigir, sem motivação, prova de vínculo trabalhista prévio de profissionais para fins de pontuação, pois restringe a competitividade.

Caso Prático de Técnica e Preço:

Um órgão precisa contratar serviços técnicos especializados para a elaboração de um plano diretor de TI (natureza predominantemente intelectual). O edital estabelece: Proposta Técnica (peso 60%) e Preço (peso 40%).

• Empresa A: Nota Técnica: 90 / Preço: R$ 500.000.

• Empresa B: Nota Técnica: 70 / Preço: R$ 400.000.

A Administração precisa calcular a pontuação final ponderada (utilizando metodologia específica definida no edital) para determinar o vencedor, valorizando a qualidade técnica (demonstração de conhecimento, metodologia) sem negligenciar o fator preço.

2.4. Melhor Técnica ou Conteúdo Artístico

Neste critério, o julgamento considera exclusivamente as propostas técnicas ou artísticas apresentadas pelos licitantes. O edital define o prêmio ou a remuneração a ser concedida ao vencedor.

Este critério pode ser utilizado nas modalidades Concurso (sendo obrigatório) ou Concorrência. É empregado para a contratação de anteprojetos e projetos, incluindo arquitetônicos, ou para a escolha de trabalhos de natureza técnica, científica ou artística.

Procedimento de Avaliação:

A avaliação técnica é realizada por uma banca designada para esse fim, composta por no mínimo três membros (servidores efetivos ou profissionais contratados por notório conhecimento/renome, sob supervisão de agente público). Os fatores de avaliação são os mesmos do critério Técnica e Preço: capacitação/experiência, quesitos qualitativos (conhecimento do objeto, metodologia, etc.) e desempenho pretérito.

Caso Prático de Melhor Técnica:

Um município lança um concurso para selecionar o melhor projeto arquitetônico para a construção de um novo museu. O edital prevê um prêmio de R$ 100.000,00 para o vencedor. O critério será unicamente a melhor técnica, avaliando a estética do projeto, a funcionalidade, o impacto ambiental e as condições de solidez/segurança. A proposta vencedora não gera um contrato de execução da obra, mas sim a aquisição dos direitos patrimoniais do projeto.

2.5. Maior Retorno Econômico

O critério de maior retorno econômico é utilizado exclusivamente para a celebração de Contrato de Eficiência.

Contrato de Eficiência (Conceito): É o contrato de prestação de serviços (podendo incluir obras e fornecimento de bens) que tem como objetivo proporcionar economia ao contratante (redução de despesas correntes), sendo o contratado remunerado com base em um percentual da economia gerada.

O licitante deve apresentar duas propostas:

1. Proposta de Trabalho: Detalha as obras, serviços ou bens a serem realizados e a economia estimada que será gerada (expressa em unidade monetária).

2. Proposta de Preço: Corresponde ao percentual sobre a economia que se estima gerar durante o período contratual.

O vencedor é aquele que oferece o maior retorno econômico, que geralmente é o licitante cuja proposta de preço (percentual de remuneração) maximiza a economia gerada para a Administração.

Caso Prático de Maior Retorno Econômico:

Um hospital público deseja modernizar seu sistema de iluminação para reduzir o consumo de energia. O custo atual é de R$ 20.000 por mês. O contrato de eficiência terá duração de 5 anos.

Se as propostas de trabalho forem compatíveis, a Empresa A seria a vencedora, pois, embora tenha um percentual de remuneração maior (40%), o valor da economia total estimada (R$ 50.000) resulta em um maior retorno econômico líquido para a Administração (R$ 30.000).

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3. Cuidados Essenciais e Análise de Exequibilidade

A análise das propostas deve ser rigorosa para evitar contratações desvantajosas, em linha com os objetivos de evitar sobrepreço ou preços manifestamente inexequíveis.

3.1. Exequibilidade das Propostas (Art. 59, NLLC)

O Art. 59 da Lei nº 14.133/2021 estabelece que serão desclassificadas as propostas que apresentarem preços inexequíveis.

A inexequibilidade é um tema controverso, especialmente em obras e serviços de engenharia.

• Obras e Serviços de Engenharia: A NLLC prevê um critério quantitativo: propostas cujos valores sejam inferiores a 75% do valor orçado pela Administração são consideradas inexequíveis.

• A Presunção é Relativa: Embora o valor de 75% estabeleça um limiar, a doutrina e a jurisprudência majoritária defendem que essa presunção é relativa. A Administração deve conceder ao licitante a oportunidade de demonstrar a exequibilidade de sua proposta antes da desclassificação.

Ônus da Prova e Diligência:

O ônus da prova de exequibilidade recai sobre o licitante. A Administração pode realizar diligências para sanar dúvidas ou exigir que o licitante demonstre a viabilidade do preço, utilizando parâmetros de mercado, planilhas de custos detalhadas, capacidade técnica, ou justificativas de economia de escala/inovação que possibilitem preços mais baixos.

3.2. Jurisprudência Relevante do TCU

O TCU fornece orientações cruciais sobre o julgamento objetivo e os riscos de distorção:

1. Fundamentação e Objetividade em Técnica e Preço: A comissão julgadora deve fundamentar adequadamente as avaliações técnicas em licitações tipo "técnica e preço", detalhando os critérios no edital para garantir o julgamento objetivo.

2. Transparência na Análise: A publicização adequada dos atos de análise de propostas e habilitação é crucial. A deficiência na transparência compromete os princípios da igualdade, competitividade e eficácia.

3. Vinculação ao Edital: A aceitação de equipamento ou solução com características técnicas inferiores às especificações definidas no Termo de Referência (TR) ofende os princípios da vinculação ao instrumento convocatório e da isonomia.

4. Motivação para Desclassificação: Em qualquer modalidade, é necessário registrar a motivação das decisões que desclassifiquem propostas, com detalhamento suficiente para a plena compreensão pelos interessados, em observância ao princípio da motivação.

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Resumo da Aula

A análise de propostas é a fase central da licitação, regida pelo princípio do julgamento objetivo, que busca a proposta mais vantajosa para a Administração. A Lei nº 14.133/2021 estabelece critérios objetivos e exaustivos para o julgamento.

Os critérios estudados são:

• Menor Preço: Seleciona o menor dispêndio, considerando o ciclo de vida do objeto, aplicável a bens e serviços comuns.

• Maior Desconto: Ofertado sobre o preço global de referência fixado pela Administração, sendo uma forma eficaz de evitar o "jogo de planilha".

• Melhor Técnica ou Conteúdo Artístico: Baseado exclusivamente na qualidade técnica/artística, usado principalmente para projetos e trabalhos intelectuais, com avaliação por banca especializada.

• Técnica e Preço: Pondera a qualidade técnica (máximo 70%) e o preço, preferencialmente para serviços técnicos de natureza predominantemente intelectual, exigindo critérios objetivos e fundamentação.

• Maior Retorno Econômico: Exclusivo para Contratos de Eficiência, visando a redução de despesas correntes e remunerando o contratado com base no percentual da economia gerada.

É vital que a Administração observe as regras de exequibilidade, concedendo ao licitante a oportunidade de demonstrar a viabilidade de propostas abaixo do limite de 75% em obras e serviços de engenharia.

Perguntas para Debate

1. De que maneira o critério de Maior Desconto contribui para o princípio da economicidade e da eficiência, conforme a jurisprudência do TCU?

2. Explique o significado do limite de 70% de valoração para a proposta técnica no critério Técnica e Preço. Quais riscos o TCU aponta caso os fatores de ponderação não sejam devidamente fundamentados?

3. Qual é o principal desafio na aplicação do critério de julgamento por Melhor Técnica? Como a composição da banca julgadora e a obrigatoriedade de motivação buscam mitigar a subjetividade?

4. A presunção de inexequibilidade de propostas abaixo de 75% do orçamento estimado para obras e serviços de engenharia é absoluta ou relativa, segundo a Lei nº 14.133/2021 e a interpretação predominante? Qual é a obrigação da Administração ao se deparar com uma proposta abaixo desse limite?

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Referências (ABNT)

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