Módulo 1: Introdução à Habilitação e o Princípio da Proporcionalidade

1.1. Conceito e Tipos de Habilitação na NLLC

A habilitação constitui a fase da licitação em que a Administração Pública verifica o conjunto de informações e documentos necessários e suficientes para demonstrar a capacidade do licitante de realizar o objeto da contratação. De forma didática, esta fase se destina a analisar o perfil do licitante, e não o objeto em si.

Conforme a Lei nº 14.133/2021 (NLLC), a habilitação se divide em quatro grandes eixos:

1. Habilitação Jurídica: Visa demonstrar a capacidade do licitante de exercer direitos e assumir obrigações, limitando-se à comprovação da existência jurídica da pessoa e, quando cabível, de autorização para o exercício da atividade.

2. Habilitação Técnica: Visa investigar se o licitante detém a condição técnica suficiente para executar o objeto.

3. Habilitação Fiscal, Social e Trabalhista: Relacionada ao cumprimento de deveres fiscais, sociais e trabalhistas, funcionando como uma regulação que busca incentivar o adimplemento dessas obrigações.

4. Habilitação Econômico-Financeira: Visa demonstrar a aptidão econômica do licitante para cumprir as obrigações decorrentes do contrato.

A NLLC estabeleceu que, em regra, a habilitação deve ser realizada após o julgamento das propostas, envolvendo apenas o licitante vencedor (regra do Pregão que foi estendida ao rito comum). Contudo, mediante ato motivado, a administração pode optar pela inversão de fases, realizando a habilitação antes do julgamento.

1.2. O Fundamento Constitucional e o Princípio da Proporcionalidade

O pilar de toda a fase de habilitação é o mandamento constitucional que rege as contratações públicas, conforme o Art. 37, XXI, da Constituição Federal, o qual permite apenas as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

Este dispositivo reforça o Princípio da Proporcionalidade, que deve ser rigorosamente observado na definição das regras de habilitação. As exigências devem ser suficientes para avaliar a capacidade do particular para executar bem o objeto, sem serem excessivas (o que restringiria injustificadamente a licitação) ou insuficientes (o que exporia o interesse público a risco).

A jurisprudência do TCU é uníssona ao determinar que os atos convocatórios devem estabelecer regras para a seleção da proposta mais vantajosa, não admitindo cláusulas desnecessárias ou inadequadas que restrinjam o caráter competitivo do certame.

Jurisprudência do TCU sobre a Restrição Indevida (Súmula 263) O TCU consolidou o entendimento sobre a legalidade das exigências de experiência mínima por meio da Súmula nº 263. Embora esta súmula se refira à Lei nº 8.666/93, seu princípio se mantém sob a NLLC, que, inclusive, positivou um limite específico para quantitativos mínimos:

Súmula nº 263 (TCU): Para a comprovação da capacidade técnico-operacional das licitantes, e desde que limitada, simultaneamente, às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto a ser contratado, é legal a exigência de comprovação da execução de quantitativos mínimos em obras ou serviços com características semelhantes, devendo essa exigência guardar proporção com a dimensão e a complexidade do objeto a ser executado.

Essa proporcionalidade é a chave para evitar a inabilitação de licitantes experientes por meros formalismos ou exigências excessivas.

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Módulo 2: Qualificação Técnica: Profissional e Operacional

2.1. O Foco da Habilitação Técnica (Art. 67 da NLLC)

A qualificação técnica é a parte da habilitação que mais gera discussões, pois busca comprovar que o licitante (empresa e seus profissionais) possui o know-how necessário para a execução do contrato.

O Art. 67 da Lei nº 14.133/2021 estabelece que a documentação relativa à qualificação técnico-profissional e técnico-operacional será restrita a:

1. Qualificação Técnico-Profissional (do indivíduo);

2. Qualificação Técnico-Operacional (da empresa).

2.2. Capacidade Técnico-Profissional (O Profissional)

A capacidade técnico-profissional é um atributo dos profissionais da empresa, refletindo a experiência deles na realização dos serviços. Ela é comprovada pela:

• Apresentação de profissional (pessoa física), devidamente registrado no conselho profissional competente (quando for o caso).

• Este profissional deve ser detentor de Atestado de Responsabilidade Técnica (ART) por execução de obra ou serviço de características semelhantes.

Em resumo, a Administração exige que a empresa indique um profissional-chave (engenheiro, arquiteto, técnico, etc.) cujo histórico profissional demonstre a capacidade de gerenciar e executar tecnicamente o objeto licitado.

2.3. Capacidade Técnico-Operacional (A Empresa)

A capacidade técnico-operacional é um atributo da empresa (pessoa jurídica), refletindo sua aptidão para realizar o objeto sob o aspecto gerencial, como a mobilização de instalações e pessoal. Ela é comprovada por:

• Certidões ou atestados (em nome da empresa) que demonstrem capacidade operacional na execução de serviços similares de complexidade tecnológica e operacional equivalente ou superior.

• Indicação do pessoal técnico, das instalações e do aparelhamento adequados e disponíveis para a realização do objeto.

A Importância da Distinção (Jurisprudência): O TCU diferencia claramente essas capacidades. Não basta que uma empresa tenha apenas a capacidade operacional (muitos tratores, por exemplo) se não tiver o corpo técnico (engenheiros), nem o contrário (uma empresa recém-criada com apenas atestado profissional, mas sem aptidão para obras grandes). Ambas devem ser demonstradas para garantir a plena execução do contrato.

2.4. Exemplo de Exigência e Proporcionalidade (Exemplo de Edital)

Um exemplo prático de exigência de capacidade técnico-operacional e a análise de sua proporcionalidade é encontrado no caso de modernização de sistemas de refrigeração complexos, como o sistema VRF (Volume de Refrigerante Variável).

Exemplo de Edital (Caso VRF/Fórum Desembargador Sarney Costa):

• Objeto: Modernização de um sistema de refrigeração VRF com carga térmica de 1140 TR (Toneladas de Refrigeração).

• Exigência (Capacitação Técnica-Operacional): Apresentação de Certidão de Acervo Operacional (CAO) ou Atestado(s) de Capacidade Técnica – Operacional, em nome da empresa, comprovando a execução de serviço ou reforma de sistema de refrigeração VRF, com instalação de múltiplas máquinas em edificações com 4 ou mais andares, perfazendo, pelo menos, 500 TR (o que corresponde a aproximadamente 50% da instalação atual).

Neste caso, a Administração defendeu que a exigência de expertise em sistema VRF e a quantidade mínima de 500 TR se justificavam pela alta complexidade do objeto e o fato de o sistema existente ser desse tipo e estar sendo modernizado.

Conforme a NLLC (Art. 67, § 2º), é admitida a exigência de atestados com quantidades mínimas de até 50% das parcelas de maior relevância. A Administração, ao exigir 50% (500 TR de 1140 TR), buscou se manter no limite da proporcionalidade estabelecida pela Lei, justificando a complexidade tecnológica do objeto de engenharia.

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Módulo 3: Atestados de Capacidade Técnica e Registros em Conselhos

3.1. Atestados e Certidões de Acervo Técnico (CAT/CAO)

Os atestados de capacidade técnica são os documentos essenciais para comprovar a experiência prévia do licitante. Eles devem ser emitidos por pessoa jurídica de direito público ou privado.

Regra da Semelhança e Proporcionalidade: A Lei e a jurisprudência reforçam que a exigência deve ser de execução de obras ou serviços de características semelhantes ao objeto da licitação. Exigir que o atestado descreva um serviço idêntico ou com funções "inconcessas" (desnecessárias) é considerado uma restrição indevida à competitividade.

A exigência de quantitativos mínimos (como visto no Módulo 2) é legal, desde que:

1. Seja limitada a parcelas de maior relevância e valor significativo.

2. Não exceda 50% das quantidades das parcelas.

3. Não haja limitações de tempo ou de locais específicos relativas aos atestados. A vedação à limitação de tempo ou local já era um entendimento consolidado pela Lei nº 8.666/93 e foi reforçada na NLLC.

Exceção para Serviços Comuns (Art. 67, § 3º): A comprovação da capacidade técnica, nas contratações que não sejam de obras e serviços de engenharia, pode ser substituída, a critério da Administração, por outra prova de que o profissional ou a empresa possui conhecimento técnico e experiência prática em serviços semelhantes, desde que essas provas alternativas estejam previstas em regulamento.

Insight: Essa exceção permite maior flexibilidade para a Administração em contratações menos complexas ou naquelas que não exigem registro em conselhos específicos (e.g., serviços de TI, consultorias não reguladas por conselho de classe).

3.2. Registros em Entidades de Classe (Conselhos Profissionais)

A exigência de registro ou inscrição na entidade profissional competente (como CREA, CAU, etc.) é permitida, mas deve ocorrer apenas quando a atividade assim o exigir por lei especial.

Prova do Atendimento de Requisitos Legais: A qualificação técnica inclui a prova do atendimento de requisitos previstos em lei especial. É neste ponto que se enquadra a exigência de registro no conselho de fiscalização profissional (Art. 67, V NLLC).

Jurisprudência sobre a Necessidade de Registro: O TCU e a AGU possuem entendimento restritivo quanto à exigência de registro em conselhos. A exigência é legal apenas para empresas cuja atividade básica seja regulada e fiscalizada pela autarquia em questão.

Exemplo (Parecer AGU):

• A AGU já se manifestou pela desnecessidade de exigir inscrição no CREA de pessoas jurídicas prestadoras de serviços de reprografia, pois a atividade básica dessas empresas não é regulada e fiscalizada pelo conselho, tornando a exigência ilegal e restritiva.

3.3. Habilitação de Empresas Estrangeiras

Empresas estrangeiras que não funcionam no País podem participar, mas devem atender às exigências de habilitação mediante documentos equivalentes, inicialmente apresentados em tradução livre. Se vencedoras, para a assinatura do contrato, os documentos devem ser traduzidos por tradutor juramentado e apostilados ou consularizados.

Em relação ao registro em entidades de classe (Art. 67, V), sociedades empresárias estrangeiras devem apresentar a solicitação de registro perante a entidade profissional competente no Brasil no momento da assinatura do contrato.

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Módulo 4: Habilitação Fiscal, Social e Trabalhista e Cadastros Eletrônicos

4.1. Habilitação Fiscal, Social e Trabalhista (FST)

Esta categoria de habilitação (Art. 68 NLLC) investiga o cumprimento de obrigações perante as Fazendas Públicas (Federal, Estadual, Municipal), a Seguridade Social, e a Justiça do Trabalho.

A comprovação de regularidade trabalhista deve ser feita mediante a prova de inexistência de débitos inadimplidos perante a Justiça do Trabalho.

O Princípio da Regularidade vs. Quitação: A Administração não deve exigir a apresentação de certidão de quitação de obrigações fiscais, mas sim prova de sua regularidade.

• Jurisprudência do TCU (Certidão Positiva com Efeito de Negativa): É irregular inabilitar um licitante que apresenta certidão positiva com efeitos de negativa, pois esta certidão cumpre o objetivo de fazer prova da regularidade fiscal, em observância ao princípio do formalismo moderado (Acórdão 117/2024-TCU-Plenário).

• Proibição de Exigência Adicional Trabalhista: O TCU considera irregular a exigência de certidão de infração trabalhista para habilitação, uma vez que a regularidade trabalhista é atestada pela prova de inexistência de débitos inadimplidos (Acórdão 470/2022-TCU-Plenário).

Obrigações Sociais: A Habilitação Social na NLLC inclui a exigência de que o licitante declare que cumpre as exigências de reserva de cargos para pessoa com deficiência e para reabilitado da Previdência Social.

• Importância Contratual: Este ponto é vital. O cumprimento da reserva de cargos é requisito para a habilitação (Art. 63, IV) e o seu não atendimento durante a execução do contrato é motivo para a extinção do vínculo (Art. 116 e Art. 137, IX NLLC).

4.2. Tratamento Diferenciado para ME/EPP

A Lei Complementar nº 123/2006 (e regulamentos subsequentes, como o Decreto nº 8.538/2015) assegura um tratamento diferenciado e simplificado às Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (ME/EPP) na fase de habilitação fiscal e trabalhista.

• Participação com Restrição: ME/EPPs devem apresentar toda a documentação de regularidade fiscal e trabalhista, mesmo que esta contenha alguma restrição.

• Prazo para Regularização: Se houver restrição, o licitante ME/EPP, após ser declarado vencedor, terá um prazo de cinco dias úteis (prorrogável por igual período) para regularizar a documentação, realizar o pagamento ou parcelamento do débito, e emitir as certidões negativas ou positivas com efeito de negativa.

4.3. Uso de Cadastros Eletrônicos (SICAF e PNCP)

A NLLC incentiva o uso de sistemas eletrônicos para comprovação de habilitação e transparência.

Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores (SICAF): O registro cadastral no SICAF (ou em sistemas similares mantidos por Estados, DF ou Municípios) pode substituir a documentação exigida para fins de habilitação jurídica, fiscal, social e trabalhista e econômico-financeira, desde que previsto no edital de licitação.

• Restrição Importante (Súmula TCU): A exigência de prévia inscrição no SICAF como condição de habilitação é vedada, conforme a Súmula nº 274 do TCU. O sistema deve ser um facilitador da comprovação, não uma barreira de entrada.

Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP): O PNCP é a plataforma central de divulgação. A divulgação de contratos e aditamentos no PNCP é condição indispensável para a eficácia do contrato.

Além disso, a qualificação técnica também será avaliada, em parte, pelo registro da avaliação de desempenho do licitante em contratações anteriores, registrada no cadastro cadastral unificado disponível no PNCP (Art. 37, III NLLC). O desempenho contratual, incluindo indicadores e penalidades, deve ser registrado.

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Módulo 5: Consequências da Habilitação Irregular e Boas Práticas

5.1. Consequências da Habilitação Irregular e Sanções

A inabilitação de um licitante ocorre quando ele não comprova as condições exigidas pelo edital. Se o licitante for classificado indevidamente (habilitação irregular), ou se não cumprir as condições durante a execução, há graves consequências legais:

Responsabilidade por Dano ao Erário (Art. 73 NLLC): A contratação indevida decorrente de dolo, fraude ou erro grosseiro sujeita o agente público e o contratado à responsabilidade solidária pelo dano causado ao erário. Isso sublinha a necessidade de que os agentes de contratação ajam com diligência técnica e cautela, apoiados por pareceres jurídicos e técnicos.

Infrações e Sanções: As infrações praticadas pelo licitante ou contratado, como a apresentação de documentos falsos ou a inexecução total ou parcial do contrato, sujeitam-no a diversas sanções (advertência, multa, impedimento de licitar/contratar, e declaração de inidoneidade).

• Impedimento de licitar e contratar: A inobservância dos requisitos de habilitação ou a prática de fraudes pode levar à sanção de impedimento, cujos efeitos (no âmbito da Lei nº 10.520/02, aplicável subsidiariamente, e com reflexos na NLLC) se estendem à esfera federativa do órgão sancionador.

• Manutenção das Condições: A inabilitação irregular posterior (durante a execução) pode levar à rescisão contratual. É cláusula obrigatória em todo contrato que o contratado mantenha, durante toda a execução, as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação. Se o contratado deixar de preencher essas exigências, o contrato deve ser rescindido.

5.2. Jurisprudência Aplicada: Fiscalização Trabalhista (Manutenção da Regularidade)

Um ponto crítico na manutenção da regularidade durante a execução contratual é a fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas.

Responsabilidade Subsidiária e a Fiscalização Diligente: O TCU e a AGU enfatizam que, nos contratos com dedicação exclusiva de mão de obra (serviços terceirizados), a Administração deve realizar uma fiscalização diligente para evitar a responsabilidade subsidiária pelos débitos trabalhistas não pagos pelo contratado.

• Dever de Fiscalização: A Administração deve não apenas fiscalizar (preventiva e repressivamente) o cumprimento das obrigações trabalhistas, mas também documentar de forma minudente todos os atos praticados (como a verificação de contracheques, depósitos bancários, etc.) para coligir material probatório capaz de afastar a culpa in vigilando em juízo (Enunciado nº 331 da Súmula do TST).

• Exigência de Regularidade Trabalhista: A prova de regularidade junto à Seguridade Social e ao FGTS deve ser exigida de todos os contratados, mesmo que o contrato se origine de dispensa ou inexigibilidade de licitação (Acórdão 5820/2011-TCU).

5.3. Boas Práticas para Gestores e Fornecedores

A) Boas Práticas para Gestores Públicos (Planejamento e Proporcionalidade):

1. Planejamento Adequado: A fase preparatória da licitação deve ser minuciosa, incluindo o Estudo Técnico Preliminar (ETP) e a Análise de Riscos. O planejamento deve definir precisamente as exigências de habilitação.

2. Motivação e Justificativa: Todas as exigências de qualificação técnica ou econômica devem ser detalhadamente justificadas no processo, em observância ao princípio da motivação. A ausência de justificativa pode anular a exigência, como no caso de certificados de conformidade ou normas técnicas (ex. ABNT ou ISO 14000).

3. Utilização de Ferramentas Auxiliares: Utilizar as Listas de Verificação da Advocacia-Geral da União (AGU) como checklist para organizar o processo e garantir a instrução correta (especialmente para Pregão e Contratação Direta).

4. Segregação de Funções: Implementar políticas que separem funções incompatíveis (ex: quem solicita a aquisição não deve ser membro da comissão de licitação/pregoeiro/fiscal).

5. Fiscalização Trabalhista Ativa: Nos contratos de mão de obra, adotar mecanismos de fiscalização robustos e documentados para mitigar a responsabilidade subsidiária (como o sistema de conta vinculada/pagamento direto, onde for aplicável, e coleta minuciosa de provas de adimplemento).

B) Boas Práticas para Fornecedores (Compliance e Diligência):

1. Manter a Regularidade: Assegurar que todos os documentos de habilitação (fiscal, trabalhista, técnica) estejam válidos e atualizados, pois a manutenção dessas condições é exigida durante toda a execução do contrato.

2. Diligência nos Atestados: Garantir que os atestados de capacidade técnica sejam emitidos de forma clara, mencionando as parcelas relevantes e o quantitativo executado. Para consórcios, comprovar o percentual de participação na obra/serviço para a qual o atestado foi emitido.

3. Aproveitar o Prazo Legal (ME/EPP): Se for ME/EPP e houver restrição fiscal ou trabalhista, estar preparado para regularizar a situação dentro do prazo de 5 dias úteis, após ser declarado vencedor.

4. Impugnação Ativa: Analisar cuidadosamente o edital e, caso identifique exigências restritivas à competitividade (por exemplo, atestados com quantitativos excessivos, exigências de localidade ou tempo, ou pedidos de documentos fora do rol legal), protocolar a impugnação ou pedido de esclarecimento no prazo legal de até 3 dias úteis antes da abertura do certame.

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Referências Bibliográficas

ADVOGACIA-GERAL DA UNIÃO (AGU). Manual de Licitações e Contratações Administrativas. Brasília, DF: AGU, [s.d.]. Disponível em: https://www.agu.gov.br/portal. Acesso em: 29 out. 2024.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal, 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituição/constituicao.htm. Acesso em: 29 out. 2024.

ESCOLA DE GOVERNO. Nova Lei de Licitações Esquematizada. 4. ed. [S.l.: s.n.], . E-book. Disponível em: https://www.escoladegoverno.gov.br/publicacoes. Acesso em: 29 out. 2024.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU. [Manual]. Atualizado em 29/08/2024. Brasília: TCU, 2024. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/manuais/licitacoesecontratos. Acesso em: 29 out. 2024.

ZENITE, Equipe Técnica. O que envolve a habilitação jurídica, técnica, fiscal, social, trabalhista e econômico-financeira na nova Lei? Blog da Zênite. Publicado em 7 jan. 2025. Disponível em: https://zenite.blog.br/o-que-envolve-a-habilitacao-juridica-tecnica-fiscal-social-trabalhista-e-economico-financeira-na-nova-lei/. Acesso em: 29 out. 2024.

ZENITE, Equipe Técnica. Modalidades de Licitação na Nova Lei: entenda quais são. ConLicitação. Publicado em 27 ago. 2025. Disponível em: https://www.conlicitacao.com.br/blog/modalidades-de-licitacao-na-nova-lei/. Acesso em: 29 out. 2024.