Esta aula visa capacitar gestores públicos nas etapas iniciais e cruciais do processo licitatório sob a ótica da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021), enfatizando o planejamento e a transparência.

--------------------------------------------------------------------------------

Módulo 1: Fase Preparatória

1.1. Definições Legais e Objetivos

A Fase Preparatória é a primeira fase do processo licitatório. É caracterizada pelo planejamento da contratação. Seu objetivo é compatibilizar a futura contratação com o Plano de Contratações Anual (PCA), se elaborado, e com as leis orçamentárias.

O processo licitatório tem como objetivo principal assegurar a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública, o que inclui a consideração de todo o ciclo de vida do objeto.

O planejamento é um princípio fundamental das licitações e contratos, conforme o art. 5º da Lei nº 14.133/2021. Ele deve ser feito para garantir que não sejam realizadas licitações "aventureiras".

Principais Documentos da Fase Preparatória (Art. 18, Lei 14.133/2021):

1. Documento de Formalização de Demanda.

2. Estudo Técnico Preliminar (ETP).

3. Análise de Riscos.

4. Termo de Referência (TR) ou Projeto Básico (PB).

5. Orçamento Estimado.

6. Edital e Minuta de Contrato.

7. Análise Jurídica da Contratação.

1.2. Atividades Práticas e Documentos Necessários (ETP e TR/PB)

A. Estudo Técnico Preliminar (ETP)

O Estudo Técnico Preliminar (ETP) é o documento que inaugura a fase de planejamento da contratação. Sua finalidade é identificar o problema a ser solucionado e indicar a alternativa mais adequada, possibilitando a avaliação da viabilidade técnica, operacional e econômica da futura contratação.

Checklist de Atividades Essenciais (ETP obrigatório – Art. 18, § 1º da Lei nº 14.133/2021)

Atividade / Item Obrigatório	Requisito Legal e Descrição	Referências / Citações
Descrição da Necessidade ou Problema	Identificação clara da demanda, sob a ótica do interesse público.
Estimativa das Quantidades	Definição da quantidade necessária, acompanhada de memórias de cálculo e documentos de suporte.
Estimativa de Valor	Apresentação de preços unitários de referência, com memórias de cálculo e documentos de suporte (informações podem ser sigilosas).
Justificativa do Parcelamento	Argumentação que demonstre a necessidade – ou não – de parcelamento da solução.
Posicionamento Conclusivo	Análise final quanto à adequação da contratação para atender a necessidade identificada.
Previsão no PCA (quando aplicável)	Comprovação de que a contratação está prevista no Plano de Contratações Anual.

 

Outras exigências do ETP são facultativas, mas, se dispensadas, precisam ser justificadas (demonstrando que são impertinentes ou inviáveis). Exemplos incluem o Levantamento de Mercado e a descrição de possíveis impactos ambientais.

B. Termo de Referência (TR) / Projeto Básico (PB) - Modelo

Após o ETP, elabora-se o TR ou PB. O TR é usado para bens e serviços, e o PB para obras e serviços de engenharia.

Modelo Simplificado de Estrutura do TR (Com base nos elementos exigidos):

1. Definição do Objeto.

2. Fundamentação da Contratação (Justificativa legal e aderência ao interesse público).

3. Descrição da Solução como um todo e Requisitos da Contratação.

4. Modelo de Execução do Objeto.

5. Modelo de Gestão do Contrato.

6. Critérios de Medição e de Pagamento.

7. Formas e Critérios de Seleção do Fornecedor (Definição da modalidade/critério de julgamento).

8. Estimativa do Valor da Contratação e Adequação Orçamentária.

No caso de Projeto Básico (PB), é essencial a inclusão do Orçamento Detalhado do Custo Global da Obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos apropriadamente avaliados. Deve incluir levantamentos, sondagens, ensaios e estudos, e informações para métodos construtivos.

C. Análise de Riscos

A Análise de Riscos (ou Gerenciamento de Riscos) é exigida na fase preparatória. Trata-se de uma atividade de planejamento que envolve a identificação, avaliação, qualificação e tratamento dos riscos.

Matriz de Riscos vs. Análise de Riscos: A Análise de Riscos (Art. 18, X) é obrigatória para que a Administração identifique e trate os riscos da licitação. Já a Matriz de Riscos é um documento contratual que distribui os riscos da contratação entre as partes (contratante e contratado), e é exigida no edital. A Matriz de Riscos é determinante para o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato.

Análise de Riscos (Atividade Prática Simulada): Simulação de identificação de riscos na contratação de um serviço contínuo (Ex: Risco de inexecução parcial do contrato, Risco de desclassificação por falha formal sanável). Discussão: Quais mecanismos de controle e mitigação podem ser adotados na fase preparatória (Ex: Cláusulas contratuais claras, exigências de qualificação técnica motivadas, uso da matriz de riscos).

1.3. Análise Jurídica e Checklist Final da Fase Preparatória

Ao final da Fase Preparatória, o processo deve ser encaminhado ao órgão de assessoramento jurídico para controle prévio de legalidade. O parecer jurídico deve apreciar o processo e redigir sua manifestação em linguagem simples, com exposição dos pressupostos de fato e de direito. A análise jurídica pode ser dispensada em casos de baixo valor, baixa complexidade, entrega imediata do bem ou uso de minutas padronizadas.

Jurisprudência Relevante (Fase Preparatória):

• Motivação das Exigências: A fase preparatória deve incluir a motivação circunstanciada das condições do edital, como a justificação das exigências de qualificação técnica e econômico-financeira. Exigências devem ser limitadas às condições indispensáveis para o cumprimento do objeto, evitando cláusulas irrelevantes e restritivas.

• Programa de Integridade: É ilegal exigir programa de integridade como critério de habilitação. Se exigido (em contratações de grande vulto), deve ser do licitante vencedor e após a celebração do contrato.

--------------------------------------------------------------------------------

Módulo 2: Fase de Divulgação do Edital

2.1. Definições e Publicidade

A Divulgação do Edital é a segunda fase da licitação. A publicação do edital inaugura o certame e o abre ao conhecimento público e à participação dos interessados.

Meio de Divulgação: As licitações serão realizadas preferencialmente sob a forma eletrônica. O meio eletrônico é o oficial, sendo a forma presencial uma exceção que deve ser motivada e gravada em áudio e vídeo.

Conteúdo do Edital: O edital é a "lei interna" da licitação. Deve conter as regras de convocação, julgamento, habilitação, recursos e penalidades. Inclui também as regras de participação, como impedimentos, e as condições para microempresas e empresas de pequeno porte.

Orçamento Sigiloso (Exemplo de Cláusula): Se a Administração optar pelo orçamento sigiloso (o que deve ser justificado e não é a regra), o edital deverá prever essa condição. Exemplo: "O orçamento estimado da contratação terá caráter sigiloso, nos termos do Art. 24 da Lei nº 14.133/2021, e será divulgado apenas após a fase de julgamento das propostas. No entanto, o detalhamento dos quantitativos e as demais informações necessárias para a elaboração das propostas estarão disponíveis no Anexo X deste Edital."

2.2. Impugnação e Pedidos de Esclarecimento

Durante a fase de divulgação, licitantes e qualquer pessoa podem solicitar esclarecimentos ou impugnar o edital.

Prazos para Impugnação/Esclarecimento:

• Impugnações e pedidos de esclarecimento devem ser protocolados até três dias úteis antes da abertura da licitação.

• A resposta deve ser publicada em sítio oficial até o último dia útil antes da abertura do certame.

Atividade Prática Simulado:

• Caso Simulado: Um licitante apresenta uma impugnação no prazo legal, alegando que uma exigência de qualificação técnica (Ex: apresentação de laudos ou testes de qualidade na fase de habilitação) é ilegal, com base na jurisprudência do TCU.

• Discussão: A exigência de apresentação de laudos, testes ou certificados de qualidade dos produtos licitados, se feita na fase de habilitação, é ilegal. Tais provas de qualidade devem ser exigidas na etapa de julgamento das propostas e apenas do licitante provisoriamente classificado em primeiro lugar.

--------------------------------------------------------------------------------

Módulo 3: Fase de Apresentação de Propostas e Lances

3.1. Definições e Rito Procedimental

A Fase de Apresentação de Propostas e Lances é a terceira etapa do processo licitatório.

Rito Comum (Inversão de Fases): Na Lei nº 14.133/2021, a regra é a inversão de fases. O rito ordinário segue: Propostas e Lances (III) → Julgamento (IV) → Habilitação (V).

• A habilitação ocorre somente após o julgamento das propostas, sendo analisada a documentação apenas do licitante mais bem classificado. Isso otimiza a burocracia do processo.

Exceção à Inversão: A fase de habilitação pode anteceder o julgamento, mas isso deve ser motivado e expresso no edital. No entanto, mesmo com a inversão, os documentos de regularidade fiscal serão analisados após o julgamento das propostas, e apenas do licitante mais bem classificado.

3.2. Critérios de Julgamento

A escolha do critério de julgamento é definida na fase preparatória. A lei estabelece seis critérios:

1. Menor Preço: Maior atenção ao menor dispêndio, considerando custos indiretos relacionados ao ciclo de vida do objeto (manutenção, utilização, impacto ambiental), se objetivamente mensuráveis.

2. Maior Desconto.

3. Melhor Técnica ou Conteúdo Artístico.

4. Técnica e Preço: Requer estudo preliminar consistente que demonstre a relevância da qualidade técnica.

5. Maior Lance (no caso de leilão).

6. Maior Retorno Econômico (para contratos de eficiência).

3.3. Documentos e Aspectos da Proposta

Garantia de Proposta: O edital pode exigir uma garantia de proposta (geralmente uma caução) para assegurar que o licitante mantenha sua proposta por um período determinado.

Aceitabilidade e Desclassificação da Proposta: Serão desclassificadas as propostas que contenham vícios insanáveis, que não obedeçam às especificações técnicas, ou que apresentem preços inexequíveis ou manifestamente superiores ao orçamento estimado.

Atividade Prática e Jurisprudência (Formalismo Moderado):

• Conceito: O formalismo moderado exige que a Administração priorize o conteúdo em relação ao formalismo extremo, evitando inabilitar ou desclassificar um licitante por falhas meramente sanáveis que não comprometam a qualificação ou a substância da proposta.

• Exercício de Fixação - Caso Prático Simulado: Uma empresa, classificada em primeiro lugar, apresentou sua proposta de preços com um pequeno erro formal (Ex: a data de validade da proposta está em desacordo com o Edital, ou apresentou uma diferença de R$ 0,04 em relação ao lance final). O pregoeiro/agente de contratação pode desclassificá-la imediatamente?

 ◦ Resposta Fundamentada (Jurisprudência): Não. A jurisprudência do TCU (Ex: Acórdão 298/2024-TCU-Plenário) entende que erros meramente formais e sanáveis, como a divergência na data de validade ou diferenças mínimas de preço, não devem levar à desclassificação indevida. A Administração tem o dever de realizar diligência para sanar erros ou falhas que não alterem a substância dos documentos, visando a obtenção da proposta mais vantajosa.

--------------------------------------------------------------------------------

4. Revisão e Exercícios de Fixação

4.1. Checklist Consolidado das Fases Iniciais (Revisão)

Fase	Documentos/ Produtos Chave	Prazos Críticos	Jurisprudência Relevante
Preparatória	ETP (13 itens, 5 obrigatórios), Análise de Riscos, TR/PB (descrição detalhada, orçamento estimado), Minuta do Edital e Contrato, Parecer Jurídico.	Sem prazo processual externo.	Necessidade de motivação para exigências de habilitação. Exigências devem ser indispensáveis e não restritivas.
Divulgação	Edital publicado em sítio eletrônico oficial, Anexos (TR/PB, Minuta de Contrato, Matriz de Riscos).	Impugnação/Esclarecimento: Até 3 dias úteis antes da abertura. Resposta: Último dia útil antes da abertura.	Edital faz lei entre as partes (Vinculação ao Edital).
Apresentação de Propostas	Proposta de Preços, Declaração de Cumprimento de Requisitos de Habilitação (facultativo), Garantia de Proposta (se exigida).	Variável conforme Edital e Modalidade.	Aplicação do Formalismo Moderado. Dever de realizar diligência para correção de falhas sanáveis na proposta.

 

4.2. Casos Práticos Simulado (Múltipla Escolha e Debate)

1. Pergunta (ETP): Qual dos seguintes elementos é considerado um componente obrigatório do Estudo Técnico Preliminar (ETP), conforme o § 1º do Art. 18 da Lei nº 14.133/2021?

a) Levantamento de mercado para análise das alternativas possíveis.

b) Demonstração da previsão da contratação no Plano de Logística Sustentável (PLS).

c) Estimativas das quantidades, acompanhadas das memórias de cálculo.

d) Descrição de possíveis impactos ambientais.

2. Pergunta (Inversão de Fases): Qual a regra estabelecida pela Lei nº 14.133/2021 para a sequência das fases de Julgamento e Habilitação?

a) A Habilitação sempre antecede o Julgamento, como forma de garantir a qualificação prévia.

b) A Habilitação e o Julgamento ocorrem simultaneamente, visando celeridade.

c) O Julgamento precede a Habilitação, sendo esta aplicada apenas ao licitante mais bem classificado.

d) A ordem é discricionária e não precisa ser motivada.

3. Pergunta (Prazos de Impugnação): Um órgão público planeja abrir a sessão pública de licitação (apresentação de propostas) em uma sexta-feira. Qual é o último dia útil para que um licitante apresente uma impugnação ao edital?

a) Na sexta-feira anterior.

b) Na segunda-feira da mesma semana.

c) Na terça-feira da mesma semana (3 dias úteis antes).

d) Não há prazo fixado em lei.

4.3. Exercício de Fixação (Requisitos de Habilitação na Preparatória)

Instrução: Cite e descreva os 4 tipos de habilitação que devem ser considerados pela Administração Pública na fase preparatória, ao elaborar os requisitos do edital, de acordo com a Lei nº 14.133/2021:

1. Habilitação Jurídica: Visa verificar se o licitante possui capacidade para participar legalmente do certame.

2. Habilitação Técnica: Comprova a capacidade do licitante de realizar o objeto, por meio de atestados de capacidade técnica, qualificação profissional e operacional.

3. Habilitação Fiscal, Social e Trabalhista: Comprova a regularidade fiscal, perante a Seguridade Social (INSS), FGTS (salvo exceções por calamidade pública), e o cumprimento da proibição de trabalho noturno, perigoso ou insalubre a menores de dezoito anos.

4. Habilitação Econômico-Financeira: Visa comprovar que o licitante tem capacidade econômica para cumprir as obrigações contratuais, verificada por meio de balanços patrimoniais e índices econômicos.

 

Referências (ABNT NBR 6023)

CHARLES, Ronny. Nova decisão de habilitação e a obrigatoriedade de nova fase recursal. [S.l.: s.n., s.d.]. Disponível em: https://ronnycharles.com.br/nova-decisao-de-habilitacao-e-a-obrigatoriedade-de-nova-fase-recursal/. Acesso em: 25 out. 2024.

COMPRAS BR. Inversão de fases licitação de acordo com a nova lei. 22 ago. 2022. Disponível em: https://comprasbr.com.br/inversao-de-fases-licitacao-de-acordo-com-a-nova-lei/. Acesso em: 25 out. 2024.

ESTRATÉGIA CONCURSOS. Fases do processo licitatório segundo a Lei 14.133/2021. [S.l.]: Estratégia Concursos, [s.d.]. Disponível em: https://www.estrategiaconcursos.com.br/blog/fases-processo-licitatorio/. Acesso em: 25 out. 2024.

LEITÃO, Gisella. Modalidades de licitação na Nova Lei. ConLicitação, 7 abr. 2025. Disponível em: https://conlicitacao.com.br/quais-sao-as-modalidades-de-licitacao/. Acesso em: 25 out. 2024.

NOVA LEI DE LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. [S.l.]: [s.n.], [s.d.]. [Coleção de artigos/capítulos sobre a Lei 14.133/2021]. Disponível em: https://www.gov.br/compras/pt-br/nllc. Acesso em: 25 out. 2024.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU. [S.l.]: TCU, 29 ago. 2024. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/publicacoes-institucionais/cartilha-manual-ou-tutorial/licitacoes-e-contratos-orientacoes-e-jurisprudencia-do-tcu. Acesso em: 25 out. 2024.

ZÊNITE. Equipe Técnica. A fase preparatória da licitação e seu rito procedimental – Lei nº 14.133/2021. Blog da Zênite, 19 set. 2025. Disponível em: https://zenite.blog.br/wp-content/uploads/2021/10/a-fase-preparatoria-da-licitacao-e-seu-rito-procedimental-lei-no-14133.pdf. Acesso em: 25 out. 2024.

ZÊNITE. Equipe Técnica. QUADRO COMPARATIVO – Nova Lei de Licitações nº 14.133/2021. Blog da Zênite, 8 abr. 2021. Disponível em: https://zenite.blog.br/quadro-comparativo-nova-lei-de-licitacoes/. Acesso em: 25 out. 2024.

 

Respostas 4.2 – A) Resposta: c. B) Resposta: c. D) Resposta: c – (A impugnação deve ser protocolada, no máximo, até três dias úteis antes da abertura da licitação. Se a abertura é na sexta, a terça-feira é o limite (contando quarta, quinta, sexta).)