As Modalidades CONCURSO e LEILÃO na Lei nº 14.133/2021

Este curso destina-se a gestores e agentes públicos envolvidos em contratações, com o objetivo de fornecer uma compreensão aprofundada das modalidades de licitação Concurso e Leilão, conforme estabelecido pela Lei Federal nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos - NLLC).

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Módulo 1: Fundamentos e Contexto da NLLC

1.1. O Quadro Geral das Modalidades de Licitação

A Lei nº 14.133/2021 estabelece cinco modalidades de licitação: pregão, concorrência, concurso, leilão e diálogo competitivo. É proibido criar outras modalidades ou combinar as existentes.

1.2. Distinção Crucial: Modalidade vs. Critério de Julgamento

É fundamental não confundir modalidade de licitação (que define o rito ou procedimento) com critérios de julgamento (que definem como o vencedor é escolhido).

A Lei nº 14.133/2021 prevê seis critérios de julgamento (Art. 33):

1. Menor preço.

2. Maior desconto.

3. Melhor técnica ou conteúdo artístico.

4. Técnica e preço.

5. Maior lance (no caso de leilão).

6. Maior retorno econômico.

Módulo 2: O CONCURSO

2.1. Definição e Base Legal

• Definição: Concurso é a modalidade de licitação utilizada para a escolha de trabalho técnico, científico ou artístico.

• Base Legal: Prevista no Art. 28, inciso III, e detalhada no Art. 30 da Lei nº 14.133/2021.

2.2. Hipóteses de Uso e Objeto

O Concurso tem como objetivo a seleção de um trabalho que envolva características técnicas, científicas ou artísticas.

• Objeto: O edital deve indicar as condições de realização e o prêmio ou remuneração a ser concedida ao vencedor.

• Cessão de Direitos: Em concursos destinados à elaboração de projeto, o vencedor deve ceder à Administração Pública todos os direitos patrimoniais relativos ao projeto (nos termos do Art. 93 da NLLC) e autorizar sua execução conforme juízo de conveniência e oportunidade das autoridades competentes.

2.3. Critério de Julgamento

• Critério Obrigatório: No Concurso, o julgamento é realizado exclusivamente pelo critério de Melhor Técnica ou Conteúdo Artístico.

O julgamento por Melhor Técnica ou Conteúdo Artístico (e Técnica e Preço) deve ser realizado por:

1. Verificação da capacitação e experiência do licitante, comprovada por atestados de obras, produtos ou serviços previamente realizados.

2. Atribuição de notas a quesitos de natureza qualitativa por banca designada para esse fim, considerando a demonstração de conhecimento do objeto, metodologia, programa de trabalho, qualificação das equipes técnicas e relação de produtos a serem entregues.

3. Atribuição de notas por desempenho pretérito do licitante em contratações anteriores, conforme aferido no PNCP.

2.4. Prazos e Etapas

• Prazo Mínimo de Divulgação (Edital): O prazo mínimo para apresentação das propostas e lances, contado a partir da data de divulgação do edital, é de 35 (trinta e cinco) dias úteis.

• Procedimento: O Concurso segue um procedimento especial previsto em regulamento.

Etapas Chave do Edital (Art. 30): O edital deve indicar:

• A qualificação exigida dos participantes.

• As diretrizes e formas de apresentação do trabalho.

• As condições de realização e o prêmio ou remuneração a ser concedida ao vencedor.

2.5. Vantagens e Riscos

Aspecto	Vantagens	Riscos
Qualidade e Inovação	Permite à Administração contratar soluções altamente qualificadas, artísticas ou intelectuais, incentivando a inovação.	Subjetividade no Julgamento: Risco inerente à avaliação de "técnica" ou "conteúdo artístico", exigindo critérios extremamente objetivos no edital [16, 17, 479/2015-TCU-Plenário (em Técnica e Preço)].
Engajamento do Mercado	Atrai talentos específicos (arquitetos, cientistas, artistas) que não participariam de licitações baseadas apenas em preço.	Processo mais longo: O prazo de 35 dias úteis é maior que o de outras modalidades comuns.
Direitos Autorais	Garante que a Administração obtenha a cessão dos direitos patrimoniais do projeto vencedor, permitindo sua execução futura.	Desinteresse: Se o prêmio ou remuneração for inadequado, pode haver baixa participação ou propostas de baixa qualidade.

 

2.6. Jurisprudência Relevante

Embora as fontes não detalhem jurisprudência específica para o Concurso, a avaliação de técnica exige a observância dos princípios do julgamento objetivo e da motivação.

• Objetividade dos Critérios: Em julgamentos técnicos (como o de melhor técnica ou conteúdo artístico), o TCU é firme em exigir que os fatores de ponderação e critérios de julgamento sejam expressamente fundamentados no processo licitatório [13, 16, 479/2015-TCU-Plenário]. A comissão julgadora deve fundamentar as avaliações de forma adequada, não se limitando a notas ou conceitos, para reduzir a subjetividade [16, 700/2012-TCU-Plenário].

2.7. Exemplo de Edital e Prática para Gestores

• Exemplo Simplificado de Edital: Edital de Concurso Público para "Melhor Anteprojeto Arquitetônico para o Novo Centro Cultural Municipal".

    ◦ Objeto: Seleção de um projeto inovador e sustentável.

    ◦ Critério: Melhor Técnica e Conteúdo Artístico.

    ◦ Qualificação: Exigência de registro no Conselho de Arquitetura e Urbanismo (CAU) e atestado de capacidade técnica em projetos similares.

    ◦ Remuneração: Prêmio em dinheiro para o primeiro colocado e menções honrosas, com remuneração posterior pela execução do projeto básico.

• Exercício Prático 1: Análise de Viabilidade do Concurso

    ◦ Cenário: O município precisa de uma solução para modernizar seu sistema de gestão de resíduos sólidos. O gestor cogita usar a Concorrência (Técnica e Preço) ou o Concurso (Melhor Técnica).

    ◦ Tarefa para Gestores: Discuta em grupos e justifique, com base na definição das modalidades (Art. 30 e Art. 36), se o Concurso seria a modalidade adequada, considerando que o objetivo primário é obter a solução científica mais eficiente (Modelo de trabalho técnico/científico) em vez de um serviço a ser executado imediatamente por um contratado.

    ◦ Resposta Esperada: O Concurso seria ideal se o objetivo for obter um projeto ou estudo (trabalho científico ou técnico) que servirá como base para uma contratação futura. Se o objetivo é contratar a execução da obra/serviço com alta complexidade técnica, o Diálogo Competitivo ou a Concorrência (Técnica e Preço) seriam mais prováveis.

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Módulo 3: O LEILÃO

3.1. Definição e Base Legal

• Definição: Leilão é a modalidade de licitação para a alienação de bens imóveis ou de bens móveis inservíveis ou legalmente apreendidos a quem oferecer o maior lance.

• Base Legal: Previsto no Art. 28, inciso IV, e detalhado no Art. 31 da Lei nº 14.133/2021.

3.2. Hipóteses de Uso e Objeto

O Leilão é a modalidade obrigatória para a alienação de bens da Administração Pública.

• Bens Imóveis: Exige autorização legislativa.

• Bens Móveis: Destinado a bens móveis inservíveis ou legalmente apreendidos.

• Condição Prévia: A alienação de bens deve ser precedida de avaliação e subordinada à existência de interesse público devidamente justificado.

3.3. Critério de Julgamento

• Critério Obrigatório: O julgamento no Leilão é realizado exclusivamente pelo critério de Maior Lance.

Observação sobre a Contratação do Leiloeiro: Se a Administração optar por contratar um Leiloeiro Oficial (em vez de usar um servidor designado), ela deve selecioná-lo por credenciamento ou por licitação na modalidade Pregão. Nesse Pregão, o critério de julgamento será o Maior Desconto sobre as comissões a serem cobradas.

3.4. Prazos e Etapas Processuais

• Prazo Mínimo de Divulgação (Edital): O leilão será precedido de divulgação do edital com prazo mínimo de 15 (quinze) dias úteis.

• Dispensa de Fases: O Leilão é um procedimento simplificado. Ele não exigirá registro cadastral prévio e não terá fase de habilitação.

• Homologação: O leilão deve ser homologado assim que concluída a fase de lances, superada a fase recursal e efetivado o pagamento pelo licitante vencedor, na forma definida no edital.

Publicidade e Conteúdo do Edital (Art. 31, § 2º e 3º): O edital deve ser divulgado em sítio eletrônico oficial e afixado em local de ampla circulação na sede da Administração. Deve conter, obrigatoriamente:

• Descrição do bem e suas características (e detalhes da matrícula e registros, no caso de imóvel).

• Valor pelo qual o bem foi avaliado e o preço mínimo pelo qual poderá ser alienado.

• Condições de pagamento e, se for o caso, a comissão do leiloeiro.

• Indicação do local onde estão os bens (móveis/veículos/semoventes).

• Sítio da internet e período do leilão (salvo se presencial, com motivação de inviabilidade técnica ou desvantagem).

• Especificação de eventuais ônus, gravames ou pendências sobre os bens.

3.5. Vantagens e Riscos

 

Aspecto	Vantagens	Riscos
Celeridade e Simplificação	Ausência de fase de habilitação e registro cadastral prévio agiliza o processo de venda.	Venda por Preço Vil: Risco de o lance vencedor ficar abaixo da avaliação de mercado. A Administração deve definir o preço mínimo com base na avaliação prévia.
Recuperação de Ativos	Permite à Administração Pública se desfazer de bens inservíveis ou apreendidos, gerando receita e liberando espaço/recursos de manutenção.	Contestação da Avaliação: Se a avaliação prévia do bem for inadequada ou desatualizada, pode gerar contestações ou prejuízo ao erário.
Transparência	O Leilão eletrônico e a ampla divulgação do edital (15 dias úteis) garantem maior publicidade e competitividade.	Litígios Pós-Venda: Risco de pendências ou ônus não claramente especificados no edital gerarem disputas judiciais após a arrematação.

 

3.6. Negociação no Leilão (Decreto Federal 11.461/2023)

O leiloeiro oficial ou o servidor designado poderá negociar condições mais vantajosas para a Administração com o primeiro colocado, por meio do sistema, quando a proposta permanecer abaixo do preço mínimo estipulado para arrematação.

3.7. Exemplo de Edital e Prática para Gestores

• Exemplo Simplificado de Edital: Edital de Leilão para "Alienação de Viaturas Inservíveis".

    ◦ Objeto: Lotes de veículos (bens móveis inservíveis).

    ◦ Critério: Maior Lance.

    ◦ Preço Mínimo: Baseado em avaliação técnica prévia dos veículos.

    ◦ Condições: Pagamento à vista e retirada do bem em 10 dias úteis. Não há fase de habilitação.

• Exercício Prático 2: Riscos e Procedimentos no Leilão

    ◦ Cenário: A Administração precisa alienar um prédio antigo (bem imóvel) que está gerando altos custos de manutenção. O valor de avaliação é R$ 5 milhões. Após 15 dias úteis de divulgação, o maior lance alcançado foi de R$ 4,8 milhões (abaixo do preço mínimo estabelecido).

    ◦ Tarefa para Gestores:

        1. Qual é o prazo mínimo de divulgação que deve ser observado? (15 dias úteis).

        2. Qual ação o leiloeiro ou servidor pode tomar em relação ao lance de R$ 4,8 milhões? (Pode negociar com o primeiro colocado para tentar alcançar condições mais vantajosas, já que está abaixo do preço mínimo).

        3. Se o leiloeiro oficial for contratado, qual seria o critério de julgamento para a seleção desse leiloeiro? (Maior Desconto sobre a comissão).

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Módulo 4: Síntese e Aplicação Prática para Gestores

4.1. Comparativo CONCURSO vs. LEILÃO (NLLC)

 

Característica	CONCURSO (Art. 30)	LEILÃO (Art. 31)
Natureza do Objeto	Seleção de trabalho técnico, científico ou artístico (Projeto).	Alienação de bens (móveis inservíveis ou imóveis).
Critério de Julgamento	Melhor Técnica ou Conteúdo Artístico.	Maior Lance.
Prazo Mínimo Edital	35 dias úteis.	15 dias úteis.
Fase de Habilitação	Não há regra de dispensa. Requer qualificação dos participantes.	Não possui fase de habilitação.
Procedimento	Especial.	Simplificado e célere.

 

4.2. Dicas de Gestão e Mitigação de Riscos

A fase preparatória é crucial para o sucesso em ambas as modalidades.

1. Planejamento (Fase Preparatória): O processo licitatório começa com a fase preparatória, que exige planejamento detalhado, incluindo Estudo Técnico Preliminar (ETP) e Análise de Riscos (Art. 18, X).

    ◦ Concurso: A justificativa para a escolha do critério de Melhor Técnica deve estar fundamentada no ETP e no Termo de Referência, garantindo que o objeto não poderia ser contratado por menor preço.

    ◦ Leilão: A avaliação prévia do bem e a definição do preço mínimo (Art. 31, § 2º, II) são elementos obrigatórios e críticos do planejamento, mitigando o risco de venda por preço vil.

2. Transparência e Edital: O edital é o elemento central do processo.

    ◦ Concurso: Detalhar os fatores de ponderação e os quesitos qualitativos de forma minuciosa, garantindo o julgamento objetivo e reduzindo a margem de subjetividade.

    ◦ Leilão: Garantir que todas as informações sobre ônus, gravames e a situação do bem estejam explícitas no edital.

3. Habilitação e Julgamento (Regra Geral): O rito procedimental comum na NLLC exige, como regra, o julgamento das propostas antes da habilitação (inversão de fases do Pregão). Contudo, no Leilão, a habilitação é totalmente dispensada, e no Concurso, o procedimento especial deve ser seguido.

4.3. Exercício Prático Final: Escolha da Modalidade e Fundamentação

• Cenário A: A Administração precisa vender 500 computadores obsoletos e inservíveis.

    ◦ Modalidade Adequada: Leilão.

    ◦ Prazo Mínimo de Divulgação: 15 dias úteis.

    ◦ Critério de Julgamento: Maior Lance.

    ◦ Documentação Crítica (Fase Preparatória): Avaliação dos bens e justificativa do interesse público na alienação.

• Cenário B: A Administração busca obter um novo software de gerenciamento que exige adaptação de soluções existentes no mercado, dada a complexidade técnica e a impossibilidade de definir especificações precisas.

    ◦ Modalidade Adequada: Não é Concurso nem Leilão. Seria o Diálogo Competitivo (para objetos que envolvam inovação técnica ou impossibilidade de definir especificações com precisão suficiente).

    ◦ Critério de Julgamento Sugerido: Técnica e Preço, ou Menor Preço/Maior Desconto, dependendo da solução encontrada na fase de diálogo.

• Cenário C: A Administração deseja contratar uma instituição de ensino para realizar um concurso público.

    ◦ Modalidade Adequada: Embora a realização de concursos públicos possa ser feita por licitação, a contratação de instituição que tenha por finalidade estatutária apoiar o ensino, pesquisa, etc., e que possua inquestionável reputação ético-profissional, pode ser realizada por Dispensa de Licitação (Art. 75, XV).

    ◦ Requisito de Jurisprudência (TCU): Deve haver nexo efetivo entre o objeto (realização do concurso) e as finalidades estatutárias da instituição, além de ser demonstrada a essencialidade do preenchimento do cargo para o desenvolvimento institucional. O processo de contratação direta deve ser instruído com justificativa de preço (Art. 72, VII).

Referências Bibliográficas:

1. Legislação e Regulamentos (Atos Normativos)

BRASIL. Decreto nº 11.461, de 31 de março de 2023. Define procedimentos para o leilão eletrônico e institui o Sistema de Leilão Eletrônico no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 31 mar. 2023. Disponível em: https://legislacao.presidencia.gov.br/atos/?tipo=DEC&numero=11461&ano=2023&ato=019ATRU10MZpWT598. Acesso em: 21/09/2025.

BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Dispõe sobre normas gerais de licitação e contratação para as Administrações Públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 1 abr. 2021. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm. Acesso em: 21/09/2025.

BRASIL. Ministério da Economia. Secretaria de Gestão (SEGES/ME). Instrução Normativa SEGES/ME nº 2, de 7 de fevereiro de 2023. Regulamenta a licitação, na modalidade pregão, na forma eletrônica, para a aquisição de bens e a contratação de serviços e obras, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. [S.l.: s.n., s.d.].

BRASIL. Ministério da Economia. Secretaria de Gestão (SEGES/ME). Instrução Normativa SEGES/ME nº 73, de 30 de setembro de 2022. Dispõe sobre a licitação pelo critério de julgamento de menor preço ou maior desconto, na forma eletrônica, para a contratação de bens, serviços e obras, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. [S.l.: s.n., s.d.].

BRASIL. Ministério da Economia. Secretaria de Gestão (SEGES/ME). Instrução Normativa SEGES/ME nº 96, de 23 de dezembro de 2022. Dispõe sobre a licitação pelo critério de julgamento de maior retorno econômico na forma eletrônica, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. [S.l.: s.n., s.d.].

2. Manuais, Guias e Livros

ALMEIDA, Herbert. Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos: esquematizada. 4. ed. [S.l.: s.n., s.d.].

SENADO FEDERAL. Lei de Licitações e Contratos Administrativos: Lei nº 14.133/2021. Brasília, DF: Senado Federal, 2022. Atualizada até abril de 2022.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). Manual: Licitações e Contratos. Capítulos 3.4, 3.4.4, 3.6.4, 3.6.5. [S.l.]: TCU, atualizado em 29 ago. 2024. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/publicacoes-institucionais/cartilha-manual-ou-tutorial/licitacoes-e-contratos-orientacoes-e-jurisprudencia-do-tcu. Acesso em: 21/09/2025.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO (TCE SP). Cartilha sobre a Nova Lei de Licitações e Contratos. São Paulo: TCE SP, [s.d.].

3. Artigos, Notícias e Outras Publicações Técnicas

CONLICITAÇÃO. As Fases da Licitação na Nova Lei de Licitação. Última atualização: 21 fev. 2025. Disponível em: https://conlicitacao.com.br/as-fases-da-licitacao-na-nova-lei-de-licitacao/. Acesso em: 21/09/2025.

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FERRAIOLO, Rosmari Aparecida. Hipóteses de Contratação Direta – Inexigibilidade, Dispensa e Alienações. In: TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO (TCE SP). Reflexões Sobre a Nova Lei de Licitações. [S.l.: s.n., s.d.]. Disponível em: https://www.tce.sp.gov.br/publicacoes/reflexoes-sobre-nova-lei-licitacoes. Acesso em: 21/09/2025.

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GIROTO, Maira Coutinho Ferreira; SILVA, Maria das Graças Bigal Barboza da; CORREIA, Robson Luís. Aspectos gerais dos regulamentos exigidos pela Lei nº 14.133/2021. In: TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO (TCE SP). Reflexões Sobre a Nova Lei de Licitações. [S.l.: s.n., s.d.]. Disponível em: https://www.tce.sp.gov.br/publicacoes/reflexoes-sobre-nova-lei-licitacoes. Acesso em: 21/09/2025.

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WIKIPÉDIA. Pregão. In: WIKIPÉDIA, a enciclopédia livre. Flórida: Wikimedia Foundation, 2023. Disponível em: https://pt.wikipedia.org/wiki/Preg%C3%A3o. Acesso em: 21/09/2025.

4. Jurisprudência e Pareceres

DISTRITO FEDERAL. Procuradoria-Geral. Parecer Jurídico n.º 394/2023 – PGDF/PGCONS. [S.l.: s.n., 2023].

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). Acórdão 479/2015 - Plenário. Critério de Julgamento de Melhor Técnica. [S.l.: s.n., s.d.].

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). Acórdão 700/2012 - Plenário. Critério de Julgamento de Melhor Técnica. [S.l.: s.n., s.d.].

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). Acórdão 1910/2007 - Plenário. Critério de Pontuação. [S.l.: s.n., s.d.].

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). Acórdão 503/2008 - Plenário. Critério de Pontuação. [S.l.: s.n., s.d.].

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). Acórdãos 481/2004, 2028/2005 e 264/2006 - Plenário. Critério de Pontuação. [S.l.: s.n., s.d.].