Procedimentos Auxiliares da Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021)

MÓDULO 1: Fundamentos dos Procedimentos Auxiliares

1.1. Introdução e Conceito de Procedimentos Auxiliares

Prezados Alunos,

O advento da Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos – NLLC) trouxe uma sistematização importante para o microssistema normativo, incluindo a categoria dos Procedimentos Auxiliares. Estes institutos são mecanismos de gestão estratégica que visam aprimorar a eficiência e a racionalização das contratações públicas.

Procedimentos Auxiliares são definidos como procedimentos administrativos autônomos que não se vinculam a uma licitação específica. Eles possuem a capacidade de produzir resultados que podem ser aproveitados em um número indeterminado de contratações futuras, sejam elas licitatórias ou contratações diretas.

O rol de Procedimentos Auxiliares está previsto no Art. 78 da Lei nº 14.133/2021, e inclui:

1. Credenciamento.

2. Pré-qualificação.

3. Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI).

4. Sistema de Registro de Preços (SRP).

5. Registro Cadastral.

1.2. Fundamentos Legais e Princípios

1.2.1. Fundamento Legal (NLLC)

O Artigo 78 da Lei nº 14.133/2021 estabelece que os procedimentos auxiliares se regem por critérios claros e objetivos definidos em regulamento (Art. 78, § 1º).

A introdução formal e expressa desses procedimentos na NLLC, em caráter de norma geral, foi inspirada por regimes anteriores, como a Lei nº 12.462/2011 (RDC) e a Lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais).

1.2.2. Princípios e Vantagens Sistêmicas

A utilidade dos procedimentos auxiliares reside na otimização e facilitação dos procedimentos licitatórios. Marçal Justen Filho (2011) defende que o desenvolvimento desses procedimentos não está sujeito aos constrangimentos temporais típicos de uma disputa licitatória, permitindo que a análise de requisitos seja feita de modo menos apressado.

As principais vantagens e princípios que os norteiam incluem:

1. Racionalização da Atividade Administrativa: A decisão adotada em um procedimento auxiliar tem eficácia para uma pluralidade de procedimentos, evitando a repetição de atividades idênticas em cada licitação.

2. Incremento da Segurança Jurídica: O interessado pode prever sua situação jurídica futura perante a Administração, o que se traduz em redução de seus custos e, potencialmente, em propostas mais vantajosas.

3. Redução de Decisões Contraditórias: Minimiza o risco de que decisões conflitantes sejam tomadas em procedimentos subsequentes.

4. Eficiência e Economicidade: Ao antecipar etapas e reduzir esforços, contribuem para uma gestão mais eficiente e econômica.

O propósito fundamental não é gerar um benefício direto imediato, mas sim "reduzir a complexidade e ampliar a dinamicidade dos procedimentos licitatórios propriamente ditos".

1.3. Agentes Responsáveis

A condução dos processos licitatórios, em regra, cabe ao Agente de Contratação, um servidor público, preferencialmente efetivo ou empregado público do quadro permanente, designado pela autoridade máxima. O agente deve tomar decisões, acompanhar, impulsionar e executar todas as atividades necessárias ao bom andamento do certame.

Em licitações que envolvam bens ou serviços especiais, o Agente de Contratação pode ser substituído pela Comissão de Contratação, composta por, no mínimo, três membros, que responderão solidariamente, salvo se expressarem posição individual divergente, fundamentada e registrada em ata.

A designação desses agentes deve observar a promoção da gestão por competências e preencher requisitos como compatibilidade de atribuições e segregação de funções. A segregação de funções é vital para a moralidade e integridade, impedindo o acúmulo de atribuições que comprometam a fiscalização e o controle (Acórdão nº 686/2011 – Plenário do TCU).

--------------------------------------------------------------------------------

MÓDULO 2: Pré-Qualificação (PQ)

2.1. Conceito, Fundamentos e Modalidades

A Pré-qualificação (PQ) é definida como o procedimento seletivo prévio à licitação, convocado por meio de edital, destinado à análise das condições de habilitação, total ou parcial, dos interessados ou do objeto a ser contratado (Art. 6º, inciso XLIV).

2.1.1. Fundamento Legal (Art. 80, L. 14.133/2021)

A NLLC consolidou a evolução do instituto, permitindo sua utilização para selecionar previamente (Art. 80):

1. Pré-qualificação Subjetiva (Licitantes): Selecionar licitantes que reúnam condições de habilitação para participar de futura licitação ou de licitação vinculada a programas de obras ou serviços objetivamente definidos (Art. 80, I).

2. Pré-qualificação Objetiva (Bens): Selecionar bens que atendam às exigências técnicas ou de qualidade estabelecidas pela Administração (Art. 80, II).

A PQ pode ser realizada de forma parcial ou total, abrangendo alguns ou todos os requisitos técnicos ou de habilitação necessários à contratação. Quando aberta a bens, a Administração pode exigir comprovação de qualidade, inclusive por meio de apresentação de amostra ou prova de conceito.

2.2. Etapas e Procedimentos

O procedimento de PQ é conduzido por órgão ou comissão indicada pela Administração.

1. Convocação e Edital: A Administração convoca a PQ por meio de edital, que deve conter as informações mínimas necessárias para a definição do objeto, a modalidade, a forma da futura licitação e os critérios de julgamento (Art. 80, § 3º).

2. Inscrição Permanente: O procedimento deve ficar permanentemente aberto para a inscrição de interessados (Art. 80, § 2º), desde que mantido o interesse da Administração.

3. Apresentação e Análise de Documentos: A documentação é apresentada perante o órgão ou comissão, que deve examiná-la no prazo máximo de 10 (dez) dias úteis. Se for o caso, pode-se determinar a correção ou reapresentação de documentos, visando sempre a ampliação da competição (Art. 80, § 4º). Documentos que já constem do registro cadastral podem ser dispensados (Art. 80, § 1º, I).

4. Decisão e Recurso: Da decisão que defira ou indefira o pedido de pré-qualificação, caberá recurso no prazo de 3 (três) dias úteis, contado da data de intimação ou de lavratura da ata (Art. 165, I, “a”).

5. Validade: A PQ terá validade de, no máximo, 1 (um) ano, e pode ser atualizada a qualquer tempo. Contudo, a validade não pode ultrapassar o prazo de validade dos documentos apresentados pelos particulares (Art. 80, § 8º).

6. Divulgação e Catálogo: Os licitantes e os bens pré-qualificados devem ser obrigatoriamente divulgados e mantidos à disposição do público (Art. 80, § 9º). Os bens e serviços pré-qualificados também devem integrar o catálogo de bens e serviços da Administração (Art. 80, § 5º).

2.3. Quando Utilizar e Vantagens

A PQ é um instrumento que visa a conferir racionalização aos processos licitatórios e redução de custos para os licitantes.

Quando utilizar:

• Quando o objeto da licitação recomendar uma análise mais detida da qualificação técnica.

• Em licitações vinculadas a programas de obras ou serviços objetivamente definidos.

• Em licitações complexas que exigem comprovação de qualidade técnica de bens de forma antecipada.

Vantagem Estratégica: A principal vantagem é que a PQ permite que os requisitos de habilitação de potenciais fornecedores e de qualificação de produtos sejam aferidos previamente, e então utilizados para várias licitações futuras ou contratações diretas.

A licitação subsequente pode ser restrita a licitantes ou bens pré-qualificados, desde que essa decisão seja devidamente justificada (Art. 80, § 10º). A Lei também permite a segregação por grupos ou segmentos, adequando os requisitos às contratações futuras, segundo as especialidades dos fornecedores (Art. 80, § 6º).

2.4. Riscos e Sugestões de Boas Práticas (Para Gestores)

Riscos Relacionados à Pré-Qualificação	Sugestões de Boas Práticas
Direcionamento e Redução da Competitividade: Publicidade ou prazos insuficientes, resultando em um número reduzido de interessados.	Boas Práticas: Garantir a ampla divulgação e prazos adequados, observando o procedimento permanente de inscrição (Art. 80, § 2º).
Exigências Excessivas: Requisitos desnecessários para a contratação específica, restringindo indevidamente a competitividade.	Boas Práticas: A pré-qualificação (parcial ou total) deve ser estritamente compatível e necessária ao objeto pretendido na licitação subsequente, evitando exigências injustificadas.
Inutilidade do Procedimento: Pré-qualificação de objetos que se tornam obsoletos rapidamente.	Boas Práticas: Utilizar a PQ para bens e fornecedores cuja qualificação apresente durabilidade e relevância para contratações recorrentes.
Requisitos Genéricos ou Inconsistentes: Um único procedimento tentando se adequar a uma série muito diversificada de licitações, tornando os requisitos ineficazes.	Boas Práticas: Utilizar a segregação por grupos ou segmentos (Art. 80, § 6º) para adequar os requisitos às especialidades.
Restrição Injustificada: Decisão equivocada de restringir a licitação a pré-qualificados sem justificativa adequada.	Boas Práticas: A restrição (Art. 80, § 10º) deve ser justificada com base nos requisitos verificados na PQ e sua aderência à contratação específica.

 

2.5. Jurisprudência do TCU

O Tribunal de Contas da União (TCU) já se manifestou sobre a necessidade de procedimentos seletivos prévios em certas contratações:

• Acórdão 348/2019-TCU-Plenário: O TCU determinou que a escolha de parceiros privados da indústria farmacêutica para acordos de cooperação técnico-científica (com vistas a Parceria para o Desenvolvimento Produtivo - PDP) deve ser precedida de processo seletivo ou de pré-qualificação, salvo quando sua realização for justificadamente inviável.

--------------------------------------------------------------------------------

MÓDULO 3: Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI)

3.1. Conceito e Fundamentos

O Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI) é um procedimento auxiliar que inverte a lógica do processo de compra pública ao permitir a participação da iniciativa privada na fase preparatória das licitações.

3.1.1. Fundamento Legal (Art. 81, L. 14.133/2021)

O PMI é o instrumento pelo qual a Administração poderá solicitar à iniciativa privada, mediante procedimento aberto de manifestação de interesse, a propositura e a realização de estudos, investigações, levantamentos e projetos de soluções inovadoras que contribuam com questões de relevância pública, na forma de regulamento (Art. 81).

O PMI é aplicável à fase preparatória de qualquer contratação regida pela Lei nº 14.133/2021, generalizando uma prática antes restrita a projetos de concessão e PPP.

3.2. Etapas e Lógica Operacional

O PMI é um mecanismo de diálogo público-privado.

1. Chamamento Público: O procedimento é iniciado com a publicação de um edital de chamamento público.

2. Proposição de Soluções: A Administração solicita à iniciativa privada a apresentação de estudos. O objetivo é reduzir a assimetria informacional, reconhecendo que o Poder Público nem sempre detém todo o conhecimento sobre as soluções disponíveis.

3. Avaliação dos Estudos: A Administração deve analisar os estudos apresentados, emitindo um parecer fundamentado sobre sua consistência, adequação à compreensão do objeto, compatibilidade das premissas e demonstração de que a metodologia proposta proporciona a maior economia e vantagem (Art. 81, § 3º).

4. Disponibilização: O resultado do PMI deve ficar à disposição dos interessados.

5. Licitação Subsequente: A Administração não é obrigada a realizar a licitação. Se optar por fazê-lo, os responsáveis pelos estudos do PMI podem participar da licitação (Art. 81, § 2º, I), afastando a vedação anteriormente prevista na Lei nº 8.666/1993.

6. Ressarcimento: Os autores dos estudos não têm, por si sós, direito a ressarcimento. Serão remunerados somente pelo vencedor da licitação subsequente, voltada para a execução do projeto (Art. 81, § 2º, III e IV).

3.2.1. PMI Restrito a Startups

O PMI pode ser restrito a startups, conforme definido no Art. 81, § 4º. Essa restrição visa promover a inovação, direcionando a busca por soluções baseadas em tecnologias inovadoras.

3.3. Vantagens e Riscos

Vantagens do PMI	Riscos e Desafios
Inovação e Aprimoramento Técnico: Permite que a Administração se beneficie do conhecimento e da capacidade de modelagem do setor privado, especialmente em projetos complexos ou soluções inovadoras.	Risco de Captura e Isonomia: Embora o procedimento busque transparência, o conhecimento aprofundado do projeto adquirido pelo autor pode conferir uma vantagem competitiva relevante ("efeito incumbente").
Mitigação de Assimetria Informacional: Útil quando o Poder Público não consegue visualizar todas as soluções possíveis para um problema.	Incerteza do Ressarcimento: O ressarcimento é incerto e depende da realização e sucesso da licitação subsequente, representando um risco relevante para os proponentes.
Transparência na Geração de Projetos: Oferece um canal transparente e processual para a interação com o mercado, em contraste com as antigas "Propostas Não Solicitadas".	Desinteresse de Startups: O risco de não ressarcimento pode desestimular startups a dedicarem tempo e recursos escassos à apresentação de estudos.
Custo Zero para a Administração: Os custos dos estudos são repassados ao vencedor do certame, não onerando a Administração em caso de não realização da licitação.	Qualidade da Avaliação: A Administração deve ser diligente na análise (parecer fundamentado) para garantir que os estudos aceitos sejam adequados e vantajosos, mitigando a subjetividade.

 

3.4. Exemplos Práticos de Aplicação

O PMI é tradicionalmente associado a grandes projetos de infraestrutura (concessões e PPPs). Na NLLC, sua aplicação se estende a qualquer área de interesse.

Exemplo Prático (Geral): Um órgão de saúde que busca implementar um sistema de gerenciamento hospitalar altamente complexo e inovador pode usar o PMI para solicitar estudos e soluções tecnológicas ao mercado, antes de definir o Termo de Referência (TR) e lançar o Diálogo Competitivo ou a Concorrência.

Exemplo de Inovação: Utilização do PMI para solicitar estudos sobre a implementação de e-marketplaces públicos, onde a Administração busca a melhor modelagem para um "espaço virtual onde potenciais contratações são oferecidas e pactuadas".

3.5. Jurisprudência do TCU e Boas Práticas

Embora as fontes fornecidas não contenham jurisprudência recente do TCU diretamente sobre o PMI na L. 14.133/2021, o procedimento foi criado visando a mitigar os riscos de direcionamento inerentes às propostas não solicitadas, exigindo publicidade e critérios objetivos.

Boas Práticas para Gestores no PMI:

• Objetividade no Chamamento: O edital deve prever requisitos de participação e critérios de avaliação claros. A seleção deve ser imparcial, com ampla publicidade e critérios objetivos.

• Diligência na Análise Técnica: O parecer fundamentado (Art. 81, § 3º) é crucial. Ele deve demonstrar a adequação, suficiência e vantagem econômica da metodologia proposta.

• Transparência Total: Manter os estudos e projetos resultantes à disposição do público para garantir a isonomia no certame subsequente.

--------------------------------------------------------------------------------

MÓDULO 4: Gestão de Riscos, Boas Práticas e Conclusões

4.1. Interconexão dos Procedimentos Auxiliares

Os Procedimentos Auxiliares (PAs) são ferramentas que, quando bem utilizadas, promovem a governança das contratações públicas. A NLLC adota uma visão sistêmica que utiliza um PA para alimentar o outro. Por exemplo:

• Pré-qualificação (PQ): Os documentos de habilitação dos pré-qualificados podem ser dispensados se já constarem do Registro Cadastral.

• Registro Cadastral: O Art. 88, §§ 3º e 4º, introduz o conceito de avaliação de desempenho prévio (rating) dos contratados. Essa informação será utilizada como critério de desempate (Art. 60, II) e para pontuação técnica em licitações julgadas por melhor técnica ou técnica e preço (Art. 37, III).

• PMI: O resultado do PMI (estudos e projetos) serve de subsídio para o Planejamento da Contratação (fase preparatória).

4.2. Gestão de Riscos e Integridade

A gestão de riscos é um pilar da NLLC. O uso inadequado dos Procedimentos Auxiliares pode levar a sérios riscos de integridade e ineficiência.

4.2.1. Riscos no PMI e na PQ (Recapitulação e Foco na Integridade)

O principal risco na aplicação tanto da PQ quanto do PMI é o direcionamento indevido e a consequente restrição à competitividade.

1. Pré-qualificação: O risco se materializa quando a restrição da licitação aos pré-qualificados (Art. 80, § 10º) é feita sem justificação adequada, ou quando os requisitos da PQ são desenhados para favorecer um pequeno grupo, levando à contratação por preços mais elevados.

2. PMI: O risco está na potencial captura do processo pelo autor do estudo (mesmo com o ressarcimento pelo vencedor), se o edital subsequente for excessivamente moldado aos detalhes apresentados no projeto privado, limitando a participação isonômica.

4.2.2. O Rating de Fornecedores (Registro Cadastral)

A NLLC inova ao centralizar o registro cadastral no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) (Art. 87), permitindo a construção de um sistema unificado de rating de fornecedores. A avaliação da atuação do contratado será feita com base em indicadores objetivamente definidos, visando a conceder medidas de incentivo aos que possuírem ótimo desempenho (Art. 88, § 3º e § 4º).

• Risco Relacionado: O grau de subjetividade na avaliação de desempenho, podendo gerar captura do avaliador pelo avaliado.

• Boas Práticas: O regulamento deve detalhar o funcionamento do registro. Para mitigar a subjetividade, a Administração deve diversificar os critérios de avaliação (incluindo, por exemplo, usuários finais), e utilizar ferramentas de TI para automatizar e minimizar a interação humana, garantindo a objetividade e a impessoalidade.

4.3. Sugestões de Boas Práticas para Gestores

1. Planejamento Integrado: Utilize os PAs como ferramentas de planejamento (Módulo 1). Consulte o mercado (PMI) antes de lançar projetos complexos para garantir que a solução é economicamente vantajosa e tecnicamente viável.

2. Diligência na Pré-Qualificação: Sempre que for restringir uma licitação a pré-qualificados, documente exaustivamente a justificativa, demonstrando que os requisitos da PQ são estritamente necessários para a execução do contrato específico.

3. Transparência e Publicidade (PNCP): Lembre-se que editais de credenciamento e pré-qualificação, bem como avisos de contratação direta, devem ser divulgados de forma centralizada e obrigatória no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) (Art. 174, I).

4. Gestão de Pessoas Qualificada: Assegure que os agentes de contratação e as comissões envolvidas na PQ ou na avaliação do PMI possuam as competências técnicas e a formação adequada, em linha com o princípio da gestão por competências (Art. 7º).

--------------------------------------------------------------------------------

REFERÊNCIAS (ABNT NBR 6023)

ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (AGU). Parecer n. 0003/2017/CNU/CGU/AGU. Advogado: Ronny Charles Lopes de Torres, 2017. Disponível em: https://ementario.info/wp-content/uploads/2019/04/PARECER-n.-0003-2017-CNU-CGU-AGU-Parecer-CNU-sobre-Credenciamento.pdf. Acesso em: 29 ago. 2024.

BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Brasília, 2021. Disponível em: https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/lei-n-14.133-de-1-de-abril-de-2021-311876884. Acesso em: 29 ago. 2024.

CHAVES, Rafael Ferreira. Procedimentos auxiliares na Lei 14.133/2021: resumo para a UFSC. Estratégia Concursos, 12 mar. 2025. Disponível em: https://www.estrategiaconcursos.com.br/blog/procedimentos-auxiliares-na-lei-14-133-2021-resumo-para-a-ufsc/. Acesso em: 29 ago. 2024.

JUSTEN FILHO, Marçal. Procedimentos auxiliares das licitações e a pré-qualificação no Regime Diferenciado de Contratações Públicas. Revista Brasileira de Direito Público – RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 35, p. 61-97, out./dez. 2011.

Junto Seguros. O que mudou entre a Lei 8.666/93 e 14.133/21: confira as diferenças. 31 jan. 2024. Disponível em: https://juntoseguros.com/blog/seguro-garantia/o-que-mudou-da-lei-866693-para-a-1413321]. Acesso em: 29 ago. 2024.

NESTER, Alexandre Wagner. Os critérios de julgamento previstos na nova Lei Geral de Licitações (Lei 14.133/21). Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini, Curitiba, nº 196, junho de 2023. Disponível em: https://www.justen.com.br. Acesso em: 29 ago. 2024.

OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Agentes de contratação na nova Lei de Licitações. Blog da Zênite, 28 abr. 2023. Disponível em: https://www.zenite.blog.br/agentes-de-contratacao-na-nova-lei-de-licitacoes/. Acesso em: 29 ago. 2024.

OLIVEIRA, Rafael Sérgio de. Procedimentos auxiliares na nova lei de licitações: SRP, PMI, credenciamento, registro cadastral e pré-qualificação. Curso FÓRUM, ago. 2021. [Apresentação em slides]. Disponível em: https://editoraforum.com.br/. Acesso em: 29 ago. 2024.

SILVA, Michelle Marry Marques da; LOPES, Virgínia Bracarense. O PROCEDIMENTO AUXILIAR DO CREDENCIAMENTO NA NOVA LEI DE LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS - LEI Nº. 14.133/2021 - RI-FJP. Revista de Informação da Fundação João Pinheiro, v. 5, n. 2, 2021. Disponível em: https://revista.fjp.mg.gov.br/. Acesso em: 29 ago. 2024.

TCU. Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU. Excertos sobre 5.9.2. Pré-qualificação e 5.9.4. Sistema de Registro de Preços. [Manual atualizado em 29/08/2024]. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/licitacoes-e-contratos/]. Acesso em: 29 ago. 2024.

FASSIO, Rafael Carvalho de; NÓBREGA, Marcos. Procedimentos Auxiliares na Nova Lei de Licitações: O Rating de Fornecedores no Registro Cadastral e o Procedimento de Manifestação de Interesse. Ronny Charles, 23 ago. 2021. Disponível em: https://ronnycharles.com.br/procedimentos-auxiliares-na-nova-lei-de-licitacoes-o-rating-de-fornecedo%E2%80%A6. Acesso em: 29 ago. 2024.